共青团中央办公厅关于转发《“青年志愿者行动与群众性精神文明创建活动”座谈会纪要》的通知

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重构我国司法调解制度之管见

陈文刚


司法调解制度是指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成调解协议的活动。司法调解制度，作为法院解决纠纷的一种机制，是我国“和为贵”、“冤家宜解不宜结”等传统美德和新时期构建社会主义和谐社会的必然要求，已成为我国法院的“高水平审判”方式，被誉为“东方经验”。
我国现行《民事诉讼法》专章对调解解制度进行了规定，但仅有短短的七条，较为原则，不具有可操作性。为此，最高人民法院对调解制度作出了一些司法解释，特别是2004年8月颁发的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，对法院的调解实践作出了一些具体规定，但我国司法调解制度在立法结构、基本原则等方面的重大缺陷依然存在，主要有：
第一、同一民事诉讼程序中规定性质不同的调解制度和判决制度不科学。我国《民事诉讼法》既规定了调解制度，又规定了判决制度，而两者属截然不同的解决民事争议的不同机制，有作严密的制度设计的判决程序和随意性很大的调解程序，一刚一柔，性质完全不同，将其规定在同一程序中，必然造成任意性与规范性的冲突，表现出了我国现行调解制度在立法结构上的不科学。
第二、调解者与判决者归于同一不科学。现行《民事诉讼法》将法官设计成兼具审判者和调解者双重身份的诉讼主体，他既是疏导、钝化、消解当事人之间矛盾的调解者，又是诉讼活动的指挥者和纠纷的裁判者，他可以认定或否定当事人主张的事实，支持或反对当事人提出的诉讼主张。这种身份上的竞合，使调解者具有潜在的强制力，在当前司法实践中普遍重视，甚至片面追求调解率的情况下，法官出于趋利避害的考虑，在处理案件时自然而然地选择调解结案，在法官摆出裁判者身份进行调解时，当事人违心达成协议成为必然。
第三、调解自愿原则与有关规定相矛盾。自愿是我国《民事诉讼法》确定的调解基本原则，但现行民事法律却又规定了若干应当进行调解的情形，如规定离婚案件必须进行调解，规定六类案件开庭审理时应当先行调解等，这此强制性规定显然与自愿调解原则相冲突，客观上形成了毋须征求当事人同意即可进行调解，使“强制调解”成为了一种合法的行为。
第四、现行《民事诉讼法》将“事实清楚、是非分明”作为调解的基本原则有失妥当。调解贯穿于民事审判活动的全过程，可以在庭前、庭中、庭后（宣判前）的任何时候进行。在庭前、庭中调解时，要求做到“事实清楚、是非分明”是不科学的，因为只有对证据进行举证、质证，经过庭审中的法庭调查和法庭辩论阶段，才能认定事实，在“事实清楚”的基础上才可能“是非分明”。从另一个角度上讲，调解要求“事实清楚、是非分明”，在时空结构上混淆了调解与判决的界限，无疑扼杀了调解固有的属性，抑制了调解功能的发挥，还不如直接判决更为快捷、经济。
我国的司法调解制度存在的问题还有许多，对其进行改革和完善已成为立法者、学者及司法工作者的共识。本人认为，在重构我国司法调解制度时，应当充分考虑我国的文化背景、历史背景、政治和经济条件等因素，借鉴国外的先进做法。
第一、将调解者和审判者分离。在立法上，树立调审分离的指导思相，将调解和判决这两种浑然不同的解纠机制按照其特点分别加以规定，绝对禁止调解法官与审判法官在身份上竞合。调解法官只能依照特定的原则调解案件，调解不成，不能进行判决，只能依法及时将案件移送审判者审判。
第二、将调解程序与审判程序分离。调解机构应附设于立案庭，与负责庭前准备合二为一，既与审判环节相分离，又可利用立案庭现有的职责范围和司法资源，在民事诉讼案件流程中，调解只是其中的一环，从解纠角度看，调解和审判相区分自成系统。
第三、调解时间和审级上加以限制。为确保调审分离，防止反复调解，久拖促调解，应当规定调解只适用一审程序的审理前，一旦进入审理阶段，法院就不能进行调解，但双方当事人均申请调解的除外。当然，在诉讼的任何阶段，均应允许当事人自行和解。
第四、取消与自愿调解原则相悖的强制调解规范，使调解真正成为当事人行使诉讼权利的自由选择，处于调解制度的核心地位，实现司法调解的本质属性。
第五、实行调解不公开原则。判决是强制性的解纠方式，因此要求审判必须遵循严格的程序规则，实行公开审理的制度，经过对抗判定事实。而调解与此不同，调解更注重和合，因此更需要和谐气氛，试想在庄严的法庭上公开唇枪舌剑后，当事人还有多少可能达成一个互谅互让的协议？另外，随着公民权利的苏醒，纠纷的当事人也更希望纠纷在不公开的方式下得到处理。司法实践中，法官也常常采取“背靠背”的方式进行，尽量为调解营造一个良好的环境。
第六、对调解案件再审的限制。现行法律允许对调解案件进行再审，这体现了有错必究的审判思想，无疑是正确的。但是，现行法律对调解的再审条件没有作出相应的限制，在司法实践中过于宽泛，也至于影响了法院处理案件的严肃性。因此，司法调解再审应当加以限制，仅限于：1、协议内容违反国家禁止性规定，侵犯他人及社会公共利益；2、协议是受胁迫、欺诈而达成；3、参与调解的人无诉讼行为能力。

四川省人民政府


四川省政务服务监督管理办法


四川省人民政府令
第199号

　　《四川省政务服务监督管理办法》已经2006年2月6日省人民政府第83次常务会议通过，现予发布，自2006年4月1 日起施行。

省长：张中伟
二00六年二月二十六日



第一章 总 则

　　第一条 为推行政务公开，规范政务服务活动，保障依法行政，根据《中华人民共和国行政许可法》和国家有关规定，结合四川实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称政务服务是指地方各级人民政府及其所属部门、机构为公民、法人和其他组织依法办理行政许可、行政审批的活动。
　　第三条 四川省行政区域内的政务服务工作适用本办法。
　　第四条 各级人民政府应当推行政务公开，保证人民群众的知情权和监督权，建立健全 “一站式服务” 、“一个窗口对外”的监督管理机制。
　　第五条 县级以上人民政府提供政务服务，应当遵循合法、廉洁、公开、规范、高效、便民、诚信的原则。

第二章 职 责

　　第六条 县级以上人民政府设立的政务服务行政机构，对本级人民政府所属部门、机构集中受理、办理行政许可、行政审批等政务服务工作提供服务、实施监督，名称统一规范为地方人民政府政务服务中心（以下简称政务服务中心）。
　　第七条 县级以上人民政府所属部门、机构为公民、法人和其他组织提供的政务服务，应当在本级政务服务中心集中受理、办理。因特殊情况不宜纳入政务服务中心集中受理、办理的，报本级人民政府决定。
　　各级人民政府所属部门、机构提供的与人民群众生产、生活密切相关的公共服务事项，由本级人民政府决定是否纳入政务服务中心集中受理、办理。
　　第八条 各级监察机关应当在同级政务服务中心设立监察窗口并派驻工作人员，负责检查监督、调查处理政务服务中心各部门窗口及其工作人员在政务服务工作中的违规违纪行为。
　　各级财政部门应当对政务服务中心的工作经费给予必要的保障。
　　第九条 经本级人民政府决定纳入政务服务中心集中受理、办理政务服务工作的部门、机构，应当在政务服务中心设置部门窗口，派驻窗口工作人员。政务服务事项数量少或者受理次数少的行政机关，经政务服务中心审核同意，可以委托政务服务中心综合窗口代为受理相关申请。
　　第十条 县级以上政务服务中心负责组织、协调、指导、监督本级人民政府所属部门、机构的政务服务工作，主要职责为：
　　（一）制定政务服务中心各项规章制度、管理办法并组织实施；
　　（二）会同有关部门审查集中受理、办理政务服务事项的办事指南；
　　（三）对进入或者退出政务服务中心集中受理、办理的要求进行初审并报同级人民政府决定；
　　（四）对依法决定撤销或停止执行的已纳入政务服务中心集中受理、办理的政务服务事项，保障该事项在规定期限内停止执行；
　　（五）协调和监督集中受理、办理的政务服务事项，适时通报政务服务工作情况；
　　（六）对下级政务服务中心报送本级人民政府所属工作部门、机构审批的政务服务事项办理情况进行监督协调；
　　（七）对各部门、机构在政务服务中心设置窗口提出具体意见，对进入政务服务中心的各工作窗口及其工作人员进行日常管理和考核；
　　（八）受理公民、法人和其他组织对政务服务中心工作人员的投诉举报；
　　（九）对下级政务服务中心的政务服务工作进行指导；
　　（十）完成本级人民政府交办的其他工作事项。
　　第十一条　县级以上政务服务中心各工作窗口所在部门的职责：
　　（一）按照规定将本部门的政务服务事项纳入政务服务中心集中受理、办理；
　　（二）制定本部门集中受理、办理政务服务事项的各项规章制度、办事流程并组织实施；
　　（三）对涉及本部门多个机构办理的政务服务事项，应建立联办会审制度，对需要多个部门审批的政务服务事项，应建立相应的协调决策机制；
　　（四）按照规定在政务服务中心设立工作窗口，选派、调整窗口工作人员及指定窗口负责人；
　　（五）在办事窗口依法、规范地公开本部门的政务服务事项；
　　（六）对只进行形式要件审查的政务服务事项，应授权本部门设在政务服务中心的工作窗口当场办理；
　　（七）需要对申请材料的实质内容进行核实的政务服务事项，部门内部其他职能处（科）室应配合工作窗口做好现场查验、技术论证等工作；
　　（八）保障工作窗口必要的办公条件及正常的工作经费；
　　（九）对政务服务中心发出的政务服务事项督办函及时处理并按期回复；
　　（十）协助政务服务中心处理当事人的咨询、投诉；
　　（十一）完成政府交办的其他政务服务事项。
　　第十二条　县级以上政务服务中心各工作窗口的职责：
　　（一）依法受理、办理本部门按照规定纳入政务服务中心的政务服务事项；
　　（二）根据本部门授权，只进行形式要件审查的政务服务事项，应当场办理，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应督促本部门在承诺期限内办理政务服务事项；
　　（三）遵守政务服务中心各项管理规定，接受政务服务中心的监督协调；
　　（四）负责政务服务中心与本部门的工作衔接；
　　（五）接受当事人的办件咨询，实行政务公开、限时办结、首问责任和一次性告知等制度；
　　（六）完成本部门和政务服务中心交办的其他工作事项。


第三章　政务服务

　　第十三条 纳入政务服务中心集中受理、办理的政务服务事项，有关部门、机构一律不得在本机关或者其他场所受理、办理。
　　第十四条 纳入政务服务中心集中受理、办理的政务服务事项及其办事指南，应当采取多种方式向社会公示。
　　第十五条 行政机关实施行政许可不得收取任何费用，法律、行政法规另有规定的除外。
　　依照法律、行政法规规定收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准在银行设在政务服务中心的窗口统一缴纳，所收资金直接进入同级财政国库。
　　政务服务中心工作窗口的工作人员不得收取现金。收费必须使用省财政统一印制的票据，确保票款相符。政务服务中心应加强对政务服务事项相关费用收缴的监督管理。
　　第十六条 政务服务中心及有关部门对进入政务服务中心的政务服务事项办事指南进行审核时，应当审查其法定依据、申请条件、申报材料、办理程序、办理时限、收费依据、收费标准、联系方式等，并予以公示。
　　行政机关对本部门进入政务服务中心集中受理的政务服务事项办事指南应按照政务服务中心的统一格式印制，并供申请人免费索取。
　　第十七条 申请办理行政许可、行政审批的申请书必须采用格式文本的，行政机关应当向申请人免费提供申请书格式文本。
　　政务服务中心、有关部门、机构应当将经审定的行政许可、行政审批办事指南和申请书格式文本在其网站上公布，并允许公众免费下载。行政许可、行政审批办事指南和申请书格式文本发生变化的应当及时更新。
　　第十八条　行政机关依法办理行政许可、行政审批事项，应当在法定的期限内作出承诺，其承诺期限为该部门办理该行政许可的最终期限。依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审所需的时间，应当在办事指南中告知。
　　第十九条 属于本行政机关职权范围、申请材料齐全、符合法定形式的行政许可、行政审批申请，政务服务中心各工作窗口应当受理，并向申请人出具加盖本行政机关行政许可专用印章和注明受理日期的行政许可申请受理通知书。办理期限从该受理日期开始计算。
　　申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。
　　第二十条 申请材料不齐全或者不符合法定形式的，政务服务中心各工作窗口应当在收到申请材料的当场或者5日内一次性告知申请人需要补正的全部材料并向申请人出具《一次性告知通知书》。
　　第二十一条 在政务服务中心设立工作窗口的部门依法作出不予受理决定的，应向申请人出具加盖本行政机关行政许可专用印章和注明日期的《不予受理行政许可申请通知书》，并在通知书上说明具体理由。
　　第二十二条 根据法定的条件和程序，行政机关只需要对申请材料的形式要件进行审核的，经政务服务中心工作窗口审查，申请人提交的申请材料齐全、符合法定要求，应当当场作出书面的准予决定。
　　根据法定的条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行审核的，行政机关应当在承诺的期限内完成审核。申请人的申请符合法定条件和标准的，行政机关应当及时作出书面的准予决定。
　　行政机关依法作出不予许可的书面决定的，应当说明理由。
　　第二十三条　政务服务中心各工作窗口所在部门作出的准予许可决定的相关信息应当予以公布，公众有权免费查阅。
　　第二十四条　政务服务中心应当推进电子政务建设，逐步开展网上受理、网上审批工作。
　　政务服务中心应充分利用现代通讯手段，及时将许可决定等信息通知行政许可申请人。
　　第二十五条 行政许可、行政审批需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关可以确定由一个内设机构集中办理或者牵头办理行政许可、行政审批事项。
　　行政许可、行政审批依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，由政务服务中心负责协调办理。

第四章 监督管理

　　第二十六条 政务服务中心应当制定各工作窗口和窗口工作人员的管理考核办法，加强对窗口工作人员的教育、培训、管理和考核工作。
　　政务服务中心窗口工作人员年终考核的优秀指标，由人事部门单列，不占选派单位指标，并适当高于其他单位比例。
　　各部门、机构应将窗口工作人员在政务服务中心的工作表现，作为其晋职晋级的重要依据。
　　第二十七条 县级以上人民政府应当建立健全政务服务责任追究制度。
　　政务服务中心应当建立健全政务服务的投诉举报制度，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。完善办事群众对政务服务质量考评制度。
　　第二十八条 各部门、机构应选派政治思想好，业务素质高，工作能力强的专门从事政务服务工作的人员到政务服务中心窗口工作。选派的窗口工作人员应保持稳定，工作未满一年的原单位不应更换。
　　第二十九条 各级人民政府、政务服务中心、政府工作部门对政务服务工作成绩突出的单位和人员，应给予表彰奖励。
　　第三十条 政务服务中心各工作窗口部门及其工作人员在实施政务服务工作中有下列情形之一的，由县级以上政务服务中心视其情节轻重给予教育帮助、通报批评，责令纠正违法或者不当行政行为，由有关部门按照《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》进行处理：
　　（一）在政务服务中心受理或者办理政务服务申请的同时，又在其他地方受理或者办理申请的；
　　（二）未按规定在政务服务中心收费窗口收取行政许可等相关行政事业性费用的；
　　（三）在受理或办理政务服务事项过程中索贿、受贿或违规收费、谋取非法利益的；
　　（四）由于窗口工作人员失误造成政务服务事项延期办结或在工作中弄虚作假造成不良影响的；
　　（五）未在承诺期限内依法办结政务服务事项的；
　　（六）其他违反政务服务中心管理规定的。
　　第三十一条 政务服务中心根据工作需要，可聘任具有一定政治素质、法律素质和作风正派的人员作为政务服务行风监督员，向政务服务中心反映政务服务中的问题，并提出改进工作的建议。
　　第三十二条 经本级人民政府批准未进入政务服务中心集中受理、办理的政务服务事项，必须按照“一个窗口对外”的要求对公民、法人和其他组织提供政务服务，并接受本级政务服务中心的统一指导、监督。

第五章 附 则

　　第三十三条 省以下垂直管理部门的行政许可、行政审批事项，应纳入本级人民政府设立的政务服务中心集中受理、办理。
　　中央垂直管理部门可以将其实施的政务服务事项纳入政务服务中心集中受理、办理。
　　第三十四条 乡（镇）人民政府和城市街道办事处可参照本办法实施相应的政务服务措施。
　　第三十五条 本办法自2006年4月1日起施行。