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完善我国破产法律制度的若干问题

福建协胜律师事务所 王新平

1986年12月问世的我国现行破产法--《中华人民共和国企业破产法（试行）》(以下简称《破产法》)，结束了新中国缺乏破产法传统的历史，成为新中国破产法发展历史的起点。这部《破产法》适用于国有企业的破产行为。1991年4月通过了修订的《中华人民共和国民事诉讼法法》，第十九章专门规定了“企业法人破产还债程序”。该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。这些破产法律规范虽然对建立优胜劣汰的市场竞争机制和促进我国经济改革发挥过巨大的推进作用，但是在制定《破产法》时，我国仍处于“有计划的商品经济时代”，对破产法原理的认识过于简单、直观，相关规定也过于原则和粗糙，需要具体的没有具体化，应该规定又没有相应的条文调整，存在很多的立法缺陷。尽管最高人民法院曾针对审理破产案件的具体问题多次制定过司法解释，但毕竟由于《破产法》存在先天不良。因而，这些破产法律规范随着时间的推移，特别是随着经济体制改革的不断深入和社会主义市场经济的培育发展，我国市场经济体制框架的建立，已难以适应现实经济生活的需要，其局限性日益暴露出来。为此，笔者将就现行破产法律规范存在的缺陷和如何完善我国破产法律制度进行探讨。
一、我国现行破产法律规范存在的缺陷　
(一)《破产法》适用范围的局限性。
我国现行的《破产法》只适用于全民所有制企业（即国有企业），对于大量的外商投资企业、集体企业和私营企业，合伙企业甚至自然人的破产问题排斥在外。但是，在破产实践中，非国有企业的破产现象却层出不穷。为此，我国在1991年修改《民事诉讼法》时，增加了一章“企业法人破产还债程序”适用于非国有企业法人破产，但这造成破产立法的支离破碎和不统一。也不便于对所有的企业按统一的破产法进行规范的调整，各类企业债权人和债务人的利益也得不到统一的有效的保护。因而，有必要尽早制定一部适用于所有市场经济主体的破产法。
(二)《破产法》的条文过于简单，破产界限模糊，难于操作。
现行破产法律规范具体条文的内容比较模糊、简单，术语的使用也不够严谨。关于破产原因的规定，《破产法》第三第规定：“企业因经营管理不善造成严重亏损， 不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产。” 据此规定，企业破产似乎主要是考察其破产的结果。而且，导致企业破产的原因也仅限于一种——“企业因经营管理不善”，也就是说，企业只有因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才会被宣告破产，由于其他原因导致企业不能清偿到期债务则不能宣告其破产。这种规定显然既不规范也不科学。因为造成企业严重亏损、不能清偿到期债务的原因绝非“经营管理不善”一种！此外，该条规定模糊、笼统，何谓“经营管理不善”，何谓“严重亏损”，亏损到何种程度，何种地步才算“严重亏损”，“不善”的标准又是什么呢？并没有一个量化的标准，难以把握，实践中难以操作。
(三)破产法对债权人和债务人利益的保护重视不够。
由于破产案件的受理与审结影响着一方的安定，实践中处理破产问题时，往往把保持社会稳定置于保护债权人利益之上，将破产的社会成本隐蔽地转嫁给了债权人。如关于债权人申报债权的规定，《破产法》第九条第二款规定：债权人“逾期未申报债权的，视为自动放弃债权”。许多国家的破产法中均规定有债权申报期限，但逾期未申报并不视为放弃权利，只要未超过诉讼时效且在破产分配完毕之前补报的仍应给予清偿，只是该债权人就已进行的破产程序与事项无权再提出异议，须自行承担对其债权的调查确认费用，且只能参加补充申报时尚未分配财产的清偿。我国规定具有逾期失去效力的债权申报期限，是对债权人权利的不当剥夺，既不合理又不可行。又如本应由政府承担的对破产企业职工的安置费用，完全转嫁给债权人承担。根据国务院的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》及《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下称二《通知》）中的规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付（不管土地使用权是出让取得还是划拨取得）。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，才按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。二《通知》的上述规定，与我国《担保法》关于抵押的规定完全相违背，实际等于用国务院的行政法规废止了全国人大常委会制订的法律，存在立法越权、与现行立法冲突的问题。而宣告抵押制度对国有破产企业无效，将使债权人在经济活动中几乎没有任何可靠的办法可以保障其债权的安全。上述规定完全漠视了债权人的正当权益，在某些方面甚至增加了清偿的不公平，因其指导思想本不是为解决债的公平清偿，它只是要通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当作政府解决企业亏损、安置失业职工、调整产业结构的一种廉价手段，完全不符合市场经济的运行规律。此外，各国破产法都有破产犯罪与破产人免责制度的内容，以保障债务人利益，而我国现行破产法却规定的过于简单，其他如和解、重整、破产债权制度等，也规定得过于原则，或未予规定，不利于保护债权人、债务人利益。
(四)由债权人会议审查确认债权是不当的。
根据《破产法》第十五条规定，审查确认债权是债权人会议的职权，而确认债权的有无、性质及数额，是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判，只有国家的审判机构--人民法院才有权依法定程序作出，债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构，根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判，该规定是对当事人民事权利的不负责任和轻率侵害。而且，由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认，而债权人要进行表决，又以其债权事先已得到确认为前提，两项必不可少的前提相互冲突，债权确认难以进行。
(五)在企业破产过程中，政府机关参与乃至干预破产程序的成分过多，色彩过浓。
1、破产申请。根据《破产法》的规定，债权人和债务人均可依法提出破产申请。可是，债务人的破产申请权受到严格限制。《破产法》第八条第一款规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”。可见，上级主管部门决定着企业生杀予夺大权，而作为债务人的企业即使达到破产界限，也不得向法院提出破产申请。国发［1994］59号文指出，试点城市实施企业破产，必须首先安置好破产企业职工。如从反面解释，没有安置好破产企业职工的，就不能实施破产。又据国发［1997］10号文补充通知的精神，未列入兼并破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。否则，人民法院将依法发［1997］2号文认为不符合受理条件而不予受理。这样债务人的破产申请权能否行使完全取决于其上级主管部门的意愿，从而使债务人的破产申请权流于形式。
2、破产整顿。《破产法》第十七 条规定：“企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件的三个月内，被申请破产企业的上级主管部门可以申请对该企业进行整顿，整顿的期限不超过两年”，该法第二十条规定了整顿由上级主管部门主持，即破产整顿申请权归上级主管部门，但是，对企业的前途、企业的生产经营状况和资产状况、产品的市场竞争力最具洞察力的是企业，最具有评价力的是市场，而上级主管部门在破产整顿中的作用实际意义不大。
3、清算组的组成。《破产法》第二十四条规定了清算组成员由人民法院从上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。从这一规定看，企业上级主管部门是以财产所有者代表资格参与清算组。根据《公司法》第一百一十七条的规定， 有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由股东大会确定其人选。值得注意的是，法发［1997］2号文指出：清算组的成员要有代表性， 由人民法院从破产企业的主管部门，当地经贸委、财政、土地管理部门、国有资产管理部门、中国人民银行或其分（支）行等有关部门和专业人员中指定。这样使政府官员成了破产清算组的主要成员，而忽视了破产清算工作的民间性、中介性、专业性和社会性。清算组的上述组成方式必然出现下列缺陷：(1)工作效率低下。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算期限一般较长，由主管部门、政府部门人员兼职参加清算组，不仅清算时间很难保证，而且由于参加人员不一定具有破产专业知识，严重影响了清算工作的进度与质量。(2)本位思想难免。破产企业和主管部门、政府部门在人、财、物上往往存在一定联系，不少主管部门就是破产企业的债权人，有可能为破产财产在清理过程中的人为流失制造机会，如以拍卖为名，将破产财产低价处理转移给下属其他企业或关系户等。凡此种种，无不体现迁就计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式。
4、破产责任。《破产法》第四十二条规定了对破产负有主要责任的法定代表人给予行政处分，破产企业上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人给予行政处分等等。
此外，我们还能在破产的许多环节中看到政府干预的身影。如，关于破产界限的规定中公用企业和与国计民生有重大关系的企业，政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的，不予宣告破产；关于和解与整顿的规定中，债权人申请宣告债务人破产时，是否申请和解，债务人本身无权决定，取而代之的是其上级政府主管部门；债务人和债权人达成和解协议后，经法院裁定认可，中止破产程序，其后的整顿由债务人的上级主管部门负责，这就把政府直接管理企业经营活动、整顿亏损企业的行政措施引入了破产程序。
可见，破产规范中的行政干预因素是计划经济体制下行政干预司法的法定化表现，而这又恰恰与宪法规定的司法独立是相违背的，其结果是在破产实践中司法独立难以真正实现，破产程序严重扭曲，破与立的关系严重失衡。
二、完善我国破产法律制度的若干问题
鉴于现行企业破产法律规范存在上述缺陷，已不能适应社会主义市场经济发展的形势。为此，笔者认为有必要对以下若干问题进行完善：
(一)建立统一完善的破产法典，破产规范应该具体化，增强可操作性。
增强破产法的可操作性不光是一个法律技术问题，它也是撇除目前破产法领域较多法外因素的一个有效手段。我国目前立法条款较强的原则性和模糊性就是破产实践欠缺可操作性的根本原因，由于破产程序环节多、内容多、涉及面较宽，因而，立法者应对破产实践所可能涉及的法律关系设计出相应的条文予以调整，能够具体的应尽可能作出具体的规定。
(二)扩大破产法的适用范围，承认自然人有破产能力。理由是：（１）破产程序实质上是债务人不能偿还到期债务情况下实施的强制偿还程序，其目的是保障所有债权人得到公平受偿，作为债务人的自然人与企业应一视同仁；（２）破产制度的清算、和解程序可使债务人摆脱或减轻债务负担，能给诚实而不幸的债务人一个重新开始、参与市场竞争的机会，把自然人破产排除在外，将使其难以摆脱困境；（３）如果把自然人排除在外，则许多不具法人资格的企业如合伙企业、个体工商户无法实施破产；（４）目前世界各国大都采用了一般破产主义。中国目前自然人破产的条件缺陷应在实践中逐步完善，而不应等待万事俱备后才实施。
(三) 明确国有企业的破产财产范围。其一，国有企业的土地使用权应否列入破产财产？如果是国家有偿出让的，可列入破产财产；如是国家无偿划拨的，还应具体情况具体处理：划拨取得土地使用权已作为破产企业注册资金的，政府就应将收回土地使用权而减少的注册资金部分给予补足，补足的注册资金部分应列入破产财产；对于破产企业取得划拨土地使用权时已经支付了安置补偿费等征地费用的，政府应给破产企业相应的补偿，这些补偿就应列入破产财产；其他情形无偿取得土地使用权的，则不应列入破产财产，而应由国家依取回权取回。其二，企业兴办的社会公益事业和福利设施是否应列为破产财产？企业兴办的公益事业和福利设施不应列为破产财产，如果列为破产财产，则会大大减少其价值，也不利于社会稳定。其三，职工集资款应如何处理？如属借贷性质，应按债权债务关系处理；如属投资行为，也应按破产债权对待；对企业强行集资的，以无效行为处理。
(四)建立破产管理人和检查人制度。我国现行的清算组是沿袭了传统的企业清算的名称，且清算组的组成是法院指定的有关行政和专业人员，缺乏监督体制，故应像美国等国家一样建立债权人的代表机构，这一机构在美国称为破产信托人或破产受托人。结合我国的大陆法特征，可采用破产管理人这一名称，并针对破产管理人的运作设立专门的代表债权人会议的监察机构——检查人以确保破产管理人正确行使职权，维护债权人利益。
(五)设立企业重整制度。我国破产法虽设有企业整顿程序，但它依附于和解而存在，不是企业重整程序，且仅适用于国有企业。现代社会交易日益发达，企业间联系日益紧密，许多大型企业破产对社会影响巨大，为避免破产清算的负面影响，应设立积极的拯救制度——重整制度，以减轻社会整体对企业破产所承担的震荡。
(六)进一步明确清偿顺序。《破产法》规定破产财产优先拨付破产费用后，按照三个顺序来清偿。从清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护企业职工的利益。问题在于有财产担保的债权人，可不受该顺序的限制，而就其担保财产优先受偿，这就使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显然不利于保护社会主义劳动者的合法权益。众所周知，职工是企业的主人，同时又是劳动者。企业破产意味着职工失业，失业则意味着其生存发生危机。企业破产受害最深者便是职工。因此，《破产法》应规定职工工资和劳动保障费用最为优先的清偿顺序，以最大限度避免破产的消极因素及其负面效应
(七)借鉴国外有关规定，完善我国破产犯罪的制度。
第一，建立完整的破产犯罪的罪名体系。
所谓破产犯罪就是债务人及破产关系人自产生破产原因之时起，以非法诈欺等手段，损害债权人的合法权益，破坏和解或破产程序的公平进行，情节严重，构成犯罪的行为。借鉴国外的相关规定，笔者认为应设立以下几种破产犯罪，即：欺诈破产罪、第三人的诈骗破产罪、诈欺和解罪、过失破产罪(又称懈怠或过怠破产罪)、破产贿赂罪、违反破产义务罪和渎职破产罪。
第二，关于破产主体。
《破产法》第四十一条和四十二条所规定的破产犯罪主体，仅限于破产企业的法定代表人和上级主管部门领导及其他责任人。而《公司法》和现行刑法所规定的犯罪主体也只限于公司、企业中的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。但实际上，债权人、第三人均可能实施破产犯罪。所以犯罪主体范围一定要增加。具体可分几类：一是破产人；二是具有职务便利的破产管理人、监察委员等；三是妨碍破产程序公正进行的债权人、第三人。
第三，关于刑罚设置。
对破产犯罪的刑罚设置，除了应重视刑罚对破产犯罪的打击和惩罚功能外，还应考虑刑罚对破产犯罪的预防功能，因此，笔者认为在刑罚设置的思路上，应从实际效果出发，建立我国破产犯罪的立法模式：1.禁止适用死刑，恰当适用人身刑；2.限制使用罚金刑；3.增设并严格适用资格刑。因为，破产犯罪作为暴力犯罪，其社会恶性与杀人、抢劫等暴力犯罪具有较大区别，并且从世界各国的立法趋势看，对经济犯罪一般不适用死刑，所以我国对破产犯罪不宜适用死刑，只能适用无期徒刑以下刑罚；其次，由于破产犯罪本身的特殊性，所以除破产贿赂罪应处以罚金刑和自由刑为主的刑罚结构外，其他皆不宜适用罚金刑。因为，对破产犯罪主体适用罚金刑，实际上把全部责任转移到债权人身上，更不利于破产清偿程序的顺利进行；再次，在市场经济社会，采取资格刑、剥夺破产犯罪主体从事特定职业的权利，担任特定职务的权利；其严厉程序有时大于任何刑种。
第四，关于破产犯罪的立法体制。
笔者认为，在当前刑法典刚修订不久，破产法正在草拟中的情况下，应当先单独制定关于惩治破产犯罪的规定，同破产法一起审议通过，待条件成熟后，再及时将关于破产犯罪的规定移置于刑法典中，因为这既符合我国的立法惯例，又保持了刑法典与破产法的稳定和完整。
(八)应当重构合理的债权审查确认程序。
为保证破产案件的审理顺利进行，应当修改现行破产立法关于债权确认问题的规定。纵观世界各国破产立法有关债权审查确认的规定，尽管因国情、历史沿革等不同，在一些具体问题上有所差异，但基本原则是相同的。第一、审查债权之权。多数国家规定由法院或破产管理人(即我国之清算组)指定债权调查期限，并主持由债权人、破产人、破产管理人参加的债权调查活动。债权调查可在第一次债权人会议之前进行，也可与债权人会议合并进行。也有个别国家将债权审查列为债权人会议职权的，如比利时，但确认之权决不在债权人会议。第二、确认债权之权。最关键的确认债权之权，各国无一不将其规定为法院的职权，包括将债权审查列为债权人会议职权的国家。确认债权的方式是通过债权确认诉讼，其程序除管辖外与普通诉讼相同，未见有法院通过裁定便确认债权实体问题的做法。但对一些不涉及实体权利的问题，可由法院裁定解决，如对是否享有表决权及代表债权额的确认等。日本破产法第一百八十二条第二款规定，对未确定的债权、附停止条件的债权、将来请求权或依行使别除权不能受偿之债权额，破产管理人或破产债权人有异议时，由法院裁定是否允许其行使表决权及根据何种债权额行使表决权。这里仅限表决权问题，若是对实体债权包括其数额的确认，仍是通过确认诉讼。值得注意的是，我国台湾地区破产法第一百二十五条规定：“对于破产债权之加入或其数额有异议者，应于第一次债权人会议终结前提出之，但其异议之原因知悉在后者，不在此限。前项争议，由法院裁定之。”对此若从字面上理解，似乎破产债权争议是由法院裁定解决，但这并非立法之本意。为此，台湾的司法解释(1967年台抗字第58号裁定)中明确指出，在这里法院的裁定并无实体效力，仅解决破产程序的参加与表决权问题，当事人对债权实体上有争议者应诉讼解决。第三，债权确认程序。通常，经调查后仍存在异议之债权，可由法院裁定该异议是否成立，该裁定无实体效力。法院裁定异议不成立时，债权列入债权表，异议人可以该债权人为被告提起债权确认诉讼；法院裁定异议成立时，债权不列入债权表，该债权人可以异议人为被告提起债权确认诉讼。破产人提出异议之债权，如属原已涉讼并因破产程序而中止者，应由破产管理人承受该诉讼继续进行。对承受之诉讼通常应由案件原受理法院管辖，而新提起的债权确认诉讼通常则由受理破产案件的法院管辖，依普通民事诉讼程序进行。在破产分配时，因异议涉讼未终结的债权，无论其是否列入债权表内，均应暂按争议额予以分配，但分配额应予以提存，待债权经判决确定之后再依情况处理。我国可借鉴上述原则修改破产立法，重构合理的债权审查确认程序。
( 九)加快与破产相配套的法律法规与制度建设。
破产程序的正常运作需要具备必要的条件，需要形成破产法赖以存在并发挥作用的宏观环境。通过市场主体法的建设与完善，塑造真正意义上的市场经济竞争主体和法人实体，在市场经济“优胜劣汰”的竞争机制下获得发展，为破产法的运作创造前提条件。
第一，制定专门的《企业重整法》。
企业重整，也称公司整理或更生，指具有一定规模的公司企业出现破产原因或有破产原因出现的危险时，为防止企业破产，由利害关系人申请，在法院的干预下对该公司企业实施强制治理，使其复兴的法律制度。在国外，也称为破产保护制度，它首创于英国，后传至美国、日本等其它国家，逐渐成为西方资本主义国家继和解制度之后防止大企业破产的强有力的法律制度。建立企业重整制度，意味着“对迄今为止以破产为中心的破产制度进行改革。”事实证明， 建立企业重整制度，拯救困境企业，是当代破产法改革和发展的大势所趋。这一趋势已经得到国际社会的普遍重视。我国破产法草案列专章对“企业重整”进行规定，这虽较现行企业破产法前进了一步，但严格说来，由于企业重整属破产诉前程序，把它规定在破产中势必导致“剪不断、理还乱”的后果。此外，企业重整的决策与程序是极其复杂的，国有企业与非国有企业的重整无疑将存在重大差别。加之我国目前国有企业数量庞大，同时又面临着非常复杂的历史遗留问题，因此其重整不能与市场经济体制下的企业重整“一刀切”。建立重整制度，制定“企业重整法”，拯救困境企业于危难之际，无论在理论上还是实践中，都是必要和可行的。
第二，制定我国的《社会保障法》。
我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，吸收借鉴外国先进经验，尽快制定出符合我国国情的《社会保障法》，建立社会保障体系，完善失业保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障，以保持社会在有序运行中的稳定。
总之，新的破产法典在力求范围准确、体系完整的同时，还要追求在程序上的合理、细致。因为破产程序法从一定意义上讲比破产实体法的社会影响还要大，更需要讲究其合理性与公正性。我国目前在程序法方面只有一般性的规定是远远不够的，我们应学习和引进国外的有效做法，对破产宣告程序、破产财产处理程序、债务人债务处理程序、清算人及清算程序、中止破产程序、罚则等都要有具体的细则化的规定。

论文参考文献：
海南省人民政府


海南省人民政府令
　（第７１号）


　　《海南省基本农田保护区管理规定》已经１９９５年７月１０日海南省人民政府第７８次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　阮崇武
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九五年八月十六日

　　　　　　　　　　　海南省基本农田保护区管理规定



　　第一条　为切实保护基本农田，巩固农业基础地位，保障国民经济稳定发展和人民生活基本需求，根据国务院《基本农田保护条例》以及有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
　　本规定所称基本农田保护区，是指对基本农田实行特殊保护而依照法定程序划定的区域。


　　第三条　本省各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，列入本级人民政府的目标管理，作为本级人民政府领导任期目标责任制的重要内容，由上一级人民政府监督实施。


　　第四条　本省县级以上土地管理部门和农业行政主管部门按照本规定的职责分工，负责本行政区域内的基本农田保护区的保护管理工作。
　　计划、规划、建设、环境保护、财政以及其他有关部门应当按照各自的职能，协同做好基本农田保护区的保护管理工作。


　　第五条　下列耕地应当划入基本农田保护区：
　　（一）国务院农业行政主管部门和县级以上人民政府批准建立的粮食生产基地；
　　（二）高产、稳产农田；
　　（三）经过治理改造可以成为高产、稳产农田的耕地；
　　（四）城市蔬菜基地；
　　（五）农业科研、教学试验田和良种繁育基地；
　　（六）经省人民政府批准的规划中拟建设的高产、稳产农田。
　　已列入国家和本省规划的建设项目、城镇建设以及旅游开发区等用地不划入基本农田保护区。


　　第六条　基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位进行，由市、县、自治县土地管理部门会同农业行政主管部门组织实施。划区定界工作完成后，省人民政府授权省土地管理部门和省农业行政主管部门组织验收。


　　第七条　划定的基本农田保护区，由市、县、自治县土地管理部门建立档案并抄送本级农业行政主管部门；乡（镇）、村应当分别登记造册。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。


　　第八条　基本农田保护区划定后，省、市、县、自治县人民政府应当分别与下一级人民政府签订基本农田保护责任书；乡（镇）人民政府应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。责任书的内容应当包括：基本农田的范围、面积、地块、等级、保护措施、责任人的权利和义务以及奖励与处罚的办法。
　　农业承包经营合同应当载明承包农户或者专业队（组）对基本农田的保护责任。


　　第九条　基本农田保护区划定后，市、县、自治县农业行政主管部门，应当有计划地组织农业生产经营组织和个人，进行基本农田建设，增加和完善基本农田基础设施，推广农业科学技术，改造中低产田，实现基本农田高产稳产。


　　第十条　基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
　　兴建能源、交通、通讯、水利设施以及设立开发区应当尽量避开基本农田保护区，确实无法避开，需要占用基本农田的，应当先征得省土地管理部门和省农业行政主管部门的书面同意后，按下款规定办理用地报批手续。
　　占用基本农田３３．３公顷以下的，由市、县、自治县人民政府报省人民政府批准；超过３３．３公顷的，由省人民政府报国务院批准。


　　第十一条　基本农田保护区内的粮食和蔬菜生产用地，确需改种林果或者挖鱼塘的，必须经市、县、自治县农业行政主管部门签署书面意见，报省农业行政主管部门批准。


　　第十二条　经批准占用基本农田的单位或者个人，除依照国家以及本省的有关规定缴纳土地税外，还应当缴纳基本农田保护区耕地造地费。具体数额由市、县、自治县人民政府根据开垦与所占用基本农田的数量和质量相当的耕地的成本确定。
　　市、县、自治县人民政府应当按照“占多少、垦多少”的原则，在占用基本农田当年，统一组织开垦与所占用基本农田的数量和质量相当的耕地。
　　新开垦的耕地，由省农业行政主管部门会同省土地管理部门验收合格后，划入基本农田保护区。


　　第十三条　政府鼓励开荒造田，对开荒造田的单位或者个人给予一定的经济补助。具体办法由市、县、自治县人民政府制定。


　　第十四条　经批准占用基本农田保护区内的耕地，已签订农业承包经营合同的，合同双方应当报农业承包经营合同管理机关办理合同解除手续。
　　解除农业承包经营合同的，应当按照有关规定给予承包经营者适当的补偿。


　　第十五条　禁止在基本农田保护区内建房、建砖瓦窑、建坟或者擅自采矿、取土和排放废弃物。


　　第十六条　禁止任何单位和个人闲置、抛荒基本农田保护区的耕地。
　　依法批准占用基本农田保护区耕地的建设项目一年内不能动工兴建的，应当保持耕地现状，由原耕种耕地的集体或者个人继续耕种，也可以由建设单位组织耕种；一年以上未动工兴建而闲置的，占地的单位和个人应当缴纳相当于土地使用权出让金２０％以下的耕地闲置费；连续两年未动工兴建的，由市、县、自治县土地管理部门报本级人民政府批准，依法收回土地使用权，注销土地使用证。
　　承包经营基本农田保护区耕地的单位和个人，非因自然灾害以及其他不可抗力而抛荒基本农田的，由乡（镇）人民政府责令限期复耕。抛荒一年的，除必须如数缴纳原负担的征购粮和集体提留款、水利费等外，还必须按照抛荒耕地常年产值的５０％缴纳耕地抛荒费。连续抛荒两年的，由农村集体经济组织解除承包合同，收回土地承包经营权。


　　第十七条　耕地造地费和耕地闲置费由市、县、自治县农业行政主管部门代收，耕地抛荒费由乡（镇）人民政府代收，纳入市、县、自治县财政预算外资金管理。
　　不按时缴纳耕地造地费、耕地闲置费或者耕地抛荒费的，除追缴外，从滞纳之日起每日按照滞纳费额的１‰收取滞纳金。


　　第十八条　基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费必须专款专用。耕地造地费用于新的基本农田开垦、建设和中低产田改造。耕地闲置费和耕地抛荒费用于基本农田的复耕以及农田水利设施的修复。
　　耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费的使用，由市、县、自治县农业行政主管部门会同市、县、自治县人民政府土地管理部门和财政部门拟出方案，报市、县、自治县人民政府批准后，由市、县、自治县农业行政主管部门负责实施。
　　耕地造地费、耕地闲置费和耕地抛荒费的管理和使用，由同级财政、审计部门监督。


　　第十九条　各级农业行政主管部门应当抓好基本农田保护区的耕地质量管理工作，建立基本农田地力定期监测网点，为农业生产提供施肥指导服务。


　　第二十条　非农业建设项目影响基本农田的，在建设项目环境影响报告中，应当有基本农田环境保护方案，环境保护行政主管部门在审批该方案时，应当征得本级农业行政主管部门的同意。


　　第二十一条　因建设或者其他原因造成基本农田污染的，由县级以上环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门，责令造成污染的单位或者个人限期治理，并赔偿经济损失。


　　第二十二条　因非农业建设造成基本农田保护区内的农田水利以及其他设施损坏的，建设单位应当负责修复或者赔偿经济损失。


　　第二十三条　违反本规定，在基本农田保护区内建房、建砖瓦窑、建坟或者采矿、取土的，由市、县、自治县土地管理部门责令限期拆除或者制止，并按照恢复被毁坏耕地的耕种条件所需成本的两倍处以罚款。


　　第二十四条　破坏或者擅自改变基本农田保护区设施或者保护标志的，由市、县、自治且土地管理部门责令其恢复原状或者赔偿损失，并处以５００元的罚款。


　　第二十五条　单位非法占用基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费或者耕地抛荒费的，由县级以上监察部门责令退赔，并处以非法占用款额１至３倍的罚款，对负有直接责任的人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。


　　第二十六条　本规定的具体适用问题，由省土地管理部门会同省农业行政主管部门解释。


　　第二十七条　本规定自发布之日起施行。