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论劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的联系与区别
——兼谈最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第3 条规定的不足

刘京柱


最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第3 条规定：“劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。”该条规定将劳动争议仲裁申请人的仲裁申请时效与劳动争议诉讼时效划上等号，以至于造成审判实践中有大量劳动争议诉讼的权益人因超过60日的仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由，被判决驳回诉讼请求而得不到司法上的救济。笔者认为，《解释》的该条规定有进一步商榷的必要，以澄清劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的关系，切实保护劳动关系当事人各方的合法权益。笔者不揣浅陋，拟就劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的联系与区别作一探究，以期抛砖引玉，就教于方家。
一、劳动争议仲裁申诉时效与劳动争议诉讼时效的联系与区别
诉讼时效是指民事法律规定的保障权利人通过诉讼实现请求权利的有效期限。在诉讼时效届满后，权利人无权依诉讼程序强制义务人履行义务。在诉讼时效届满后，权利人虽可提起诉讼，但其权利得不到法律保障。故诉讼时效属于消灭时效。劳动争议诉讼时效是指劳动争议关系中的权益主张人在法定期限内不行使权利，即丧失请求人民法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的法律制度。
劳动争议仲裁申诉时效，是指劳动争议纠纷案件当事人因劳动争议向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求保护其合法权益的法定期间。劳动争议仲裁申诉时效制度最早出现于国务院1987年7月31日发布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》（以下简称《规定》）第十六条中：“当事人向仲裁委员会申请仲裁，应当提交书面申请。属于本条规定第二条第一项（因履行劳动合同发生）的劳动争议，当事人应当从争议发生之日起60日内，或者从调解不成之日起30日内，向仲裁委员会提出；属于本规定第二条第二项（因开除、除名、辞退违纪职工发生）的劳动争议，当事人应当自企业公布处理决定之日起15日内向当地仲裁委员会提出。”《规定》对劳动争议仲裁申诉时效进行了分门别类的规定，依据劳动争议的种类分别规定为60日、30日和15日。国务院1993年7月6日发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（以下简称《条例》）第二十三条规定：“当事人应当从知道或应当知道其权利被侵害之日起六个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。”《条例》将劳动争议仲裁申诉时效由原来的分门别类规定统一规定为6个月。1994年7月5日颁布的《劳动法》以法律的形式对劳动争议仲裁申诉时效做出了规定。该法第八十二条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”而1995年8月11日劳动部发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）第85条规定：“‘劳动争议发生之日’是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日。”
《劳动法》第82条是对《条例》第23条的修改。修改有两点：一是仲裁申请期限的起点由“知道或者应当知道其权利被侵之日”改为“劳动争议发生之日”；二是仲裁申请期限的长度由6个月改为60日。对于“争议发生之日”作何理解，理论界存在不同观点，概括起来大致有三：1、劳动争议发生之日是指“当事人知道或应当知道其权利被侵害之日。”（这也是劳动部《意见》第85条的规定）；2、劳动争议发生之日是指用人单位对劳动者的劳动权利和义务作出处分决定之日；3、争议发生之日是指劳动关系当事人因劳动权利义务问题发生分歧，并有一方向对方明确主张权利(提出解决分歧)遭拒绝之日。
本来“劳动争议发生之日”不等同于“知道或者应当知道其权利被侵害之日”，因为争议的发生需要以当事人一方知道其权利被侵害并且能够和敢于或愿意与对方争议为前提，若当事人一方尚不知道其权利被侵害或者虽知道其权利被侵害却不能、不敢或不愿与对方争议，就不可能发生争议。因而《劳动法》第82条才未把“知道或者应当知道其权利被侵害之日”而把“劳动争议发生之日”规定为60日仲裁申请期限的起点。劳动部的《意见》第85条却仍把“劳动争议发生之日”解释为“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。这样，就把《条例》所规定的6个月仲裁申请期限缩短为60日。在如此短的60日期限届满之后，劳动者就丧失了申请仲裁的权利，进而丧失了向法院提起诉讼寻求终极司法救济的权利（虽仍有程序上的起诉权，但依据《解释》第3条的规定，法院受理后经审查确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，则被依法驳回诉讼请求，丧失了实体上的胜诉权），以致把《劳动法》保护劳动者的作用限制于60日内。这显然不利于对劳动者权益的保护，与劳动法的宗旨不符。从一定程度上讲，《解释》第3条所规定的补救措施是软弱无力的，甚至可以说是没有意义的。①这是因为：（1）《解释》第3条在把仲裁申请期限转化为诉讼时效时并未改变《劳动法》第82条和《意见》第85条所规定的60日期限及其起点（知道或应当知道其权利被侵害之日）；（2）对当事人来说，《解释》第3条规定的超过劳动争议诉讼时效的后果与《劳动法》第82条和《条例》第23条所规定的超过仲裁申请期限的后果几乎是一样的，即“不予受理”和“驳回诉讼请求”，都意味着对主张合法权益被侵害的当事人不能给予有效的救济。因此，上述观点一显不可采。第二种观点不利于切实保护劳动者的合法权益，因为用人单位相对于劳动者处于强势地位，其对劳动者的劳动权利和义务的处分，可能从利于本单位的角度出发，而致劳动者利益以损害。且该处分决定是否已清楚明白地以合乎规定的方式方法通知到了劳动者不无疑问。
笔者同意上述第三种观点，理由有二：一是最高人民法院在其机关刊物《人民司法》中的“司法信箱”中作了相关解答。“司法信箱”是最高法院各业务庭对全国法院系统疑难案件适用法律问题的解答，虽然是学理解释，不是司法解释，在判决中不能直接作为依据来援引，但由于每个回答都经过各业务庭的集体研究，因此在司法实践中有重要指导和参考意义。《人民司法》2002年第4期上《乙是否超过了仲裁的期限》一文中对《解释》用司法信箱的形式做了符合社会实际的变通。该解答对《劳动法》第82条和《解释》第3条中“劳动争议发生之日”解释为：“注意期限的起算点是劳动争议发生之日，如果仅有企业拖欠职工工资的事实，但双方并无争议，则不发生60日期限的起算问题……如果经审查，发现当事人的仲裁申请是在发生争议之日起60日内提出的，属于仲裁部门决定有误，人民法院应当依法进行案件的实体审理。”司法信箱解释避开了是按《解释》60天，还是按《民法通则》2年诉讼时效的理论难题，认为主要是查清楚“劳动争议发生之日”，将自由裁量权赋予法官。“拖欠事实不等于发生劳动争议”，这个理解比较符合我国国情，因为劳动关系的特殊性，劳动者与用人单位的隶属性造成了劳动者往往先通过内部反映寻求解决问题，如果这样就造成实体权利的丧失，显然对劳动者极为不公。②二是劳动关系当事人在发生权利义务分歧后，一方向对方明确主张权利(提出解决分歧的意见)遭到拒绝之日方视为双方真正发生争议，此前，双方虽有分歧，但一方容忍或不愿、不敢提出解决争议的要求，不应视为争议已经发生。虽然有人认为这不符合劳动关系及时解决的原则，且往往使双方当事人的举证、仲裁和司法部门对争议事实的确认成为困难，不利于劳动争议的解决，但基于劳动法保护弱者和倡导协商解决争议的特殊性，我们没有理由为求劳动关系的稳定和秩序而强调劳动争议自权益人知道或者应当权益被侵害之日起即为劳动争议发生之日。我们也有理由相信大多数心智正常的劳动关系当事人会选择适当的时机向相对方当事人明确提出要求，而不会等到对方破产、倒闭或容忍上几年甚至几十年才提出要求，我们不能为追求解决争议上的所谓效率而忽视了争议解决的公正性。
在劳动争议案件处理中，对劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的这两种时效的关系问题出现不同观点，有的认为，《劳动法》第82条对仲裁时效60天的规定就是劳动争议案件的诉讼时效，即认为《劳动法》与《民法通则》是特别法与普通法的关系，劳动争议案件的诉讼时效不应适用《民法通则》所规定的2年的诉讼时效，而应适用《劳动法》关于仲裁申诉时效60日的规定。基于这种认识，诉讼实践中，出现了大量的以权利人超过《劳动法》第82条规定的60日的仲裁时效未向劳动争议仲裁委员会申请仲裁而迳行判决驳回其诉讼请求的案例。笔者认为这种观点和处理是错误的，错误的原因在于未明晰劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的联系与区别。
（一）二者的联系
1、二者都属于丧失时效，即超出法定期间就丧失了向有关法定机构请求保护的权利。法律规定这两种时效制度的目的都是为了及时保护权利人的合法权益，同时促使权利人积极行使权利。
2、二者都是法定的，不具有任意性，当事人不得以约定的方式改变。
3、二者规定的都是权利行使或存续的期间，期间届满权利人均丧失一定的权利，但实体权利本身并不消灭。
4、二者都是可变期间，可以中止、中断。
（二）二者的区别
1、二者的性质和期限不同。
　诉讼时效是民事审判活动所适用的时效期间。申请劳动仲裁的时效是向劳动争议仲裁机构申请仲裁裁决的法定期间，属带有劳动行政性质的法律规范所适用的时效期间。
在期限上，诉讼时效又有普通时效和特殊时效之分，普通时效为两年。特殊时效方面，符合《中华人民共和国民法通则》第136条规定情形的，诉讼时效为1年。因涉外货物买卖合同争议提起诉讼或仲裁的期限为4年。我国法律所规定的最长诉讼时效为20年。而申请劳动仲裁的时效，自《劳动法》生效以后为60日（当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过60日的除外）。
2、诉讼时效有延长的法律规定,而劳动仲裁时效没有延长的规定。二者虽都有中止、中断的规定，但中止、中断的情形不同。
申诉时效受“迅速、及时”原则的限制，因此不可以延长，而最长诉讼时效可以延长。《民法通则》第137条规定：“诉讼时效期间，从知道或者应当知道权利被侵害时起算。但是，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护 。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”。
二者中止的情形不同。申诉时效的中止有三种情形：一是劳动争议当事人在申诉时效期间内向企业劳动争议调解委员会申请调解，从当事人提出申请之日起，申诉时效中止，结束调解之日起，申诉时效继续计算。企业劳动争议调解委员会应当在30日内结束调解，即中止期间最长不得超过30日，调解超过30日的，申诉时效从30日之后的第一天继续计算。二是当事人在申诉时效内因不可抗力或者有其他正当理由时，申诉时效可中止。三是劳动争议仲裁委员会对其办事机构的未予受理的仲裁申请，认为应当受理的，从当事人申请至受理的期间视为时效中止。
而诉讼时效的中止则不同。《民法通则》第139条规定：“在诉讼时效期间的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止，从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效继续计算”。
二者中断的情形不同。依据民法原则，时效的中断，是指在时效期限内因法定事由的发生，致使已经进行的时效期限全部归于无效，法定事由消除后，时效重新起算。《劳动法》对劳动争议仲裁申诉时效的中断未做出任何规定。劳动部办公厅劳办发[1997] 61号《关于已撤诉的劳动争议案件劳动争议仲裁委员会是否可以再受理的函》规定：“当事人撤诉或者劳动争议委员会按撤诉处理的案件，如果当事人就同一仲裁请求再次申请仲裁，只要符合受理条件，劳动争议仲裁委员会应当再次立案审理，申请仲裁时效期间自撤诉之日起重新开始计算。”据此，仲裁申诉时效的中断只有一种情形，即权利人在申诉时效期间内向劳动争议仲裁委员会申诉后撤诉或者劳动争议仲裁委员会按撤诉处理的，申诉时效中断，从撤诉之日起重新开始计算。
而诉讼时效的中断有三种情形：一是因提起诉讼而中断；二是因权利人向义务人主张权利而中断；三是因在诉讼时效期间内，义务人同意履行义务而中断，从中断时起，诉讼时效期间重新计算。
3、时效届满的后果不同。诉讼时效是当事人向人民法院请求保护其实体权利的期间,期间届满后，权利人丧失的只是实体意义上的诉权即胜诉权,而程序意义上的诉权及实体权利本身并未丧失。仲裁时效是当事人提出仲裁申请的权利，期间届满后，权利人不但程序意义上的仲裁申请权丧失，其实体意义上的仲裁申请权更是无从谈起。
4、适用范围不同。劳动争议仲裁时效适用于劳动争议仲裁程序中，该程序是一种行政程序；而劳动争议诉讼时效适用于人民法院审理劳动争议案件的诉讼程序之中,该程序是一种司法程序。法院对劳动争议案件的受理虽然以仲裁为前提,但法院的审理既不应是对仲裁实体认定正确与否的评定,亦不应适用仲裁期限的规定。③否则,法院以超过仲裁申诉时效为由驳回当事人的诉讼请求,则法律设立劳动争议诉讼程序对超过仲裁申诉时效的当事人就没有任何意义了。
二、几点思考与建议
通过上文对劳动争议仲裁申诉时效与劳动争议诉讼时效的联系和区别的分析，笔者提出以下几点思考和建议：
(一)人民法院应否审查仲裁申请期限？《解释》第三条规定人民法院对劳动争议仲裁委员会关于当事人仲裁申请已超过六十日时效而做出不予受理的裁决、决定或者通知进行审查，经审查确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，驳回其诉讼请求。笔者认为这种审查是不合法理的。司法审查是人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查。这种审查是行政诉讼的范围，提起的诉讼是行政诉讼，应由人民法院行政审判庭审理，做出的判决、裁定是行政判决或裁定。劳动争议仲裁委员会按《劳动法》第八十一条规定，由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位方面的代表组成。工会是社会团体，用人单位也有企业、事业单位，它们均不是行政机关。由这些代表组成的劳动争议仲裁委员会自然也不是行政机关。由它做出的裁决、决定或者通知自然也不是行政行为，更谈不上是具体行政行为。因此，对劳动争议仲裁委员会的裁决、决定或者通知进行司法审查是不合法理的，此其一。其二，司法审查是行政诉讼，由人民法院行政审判庭适用《行政诉讼法》进行审理，所作的判决、裁定是行政判决或者裁定。法院审理的劳动争议案件是民事案件，适用《民事诉讼法》，做出的判决、裁定是民事判决或者裁定。其三，如果是司法审查的话，就应以劳动争议仲裁委员会为被告，而人民法院审理的劳动争议案件并不以它为被告，劳动争议仲裁委员会不是人民法院审理劳动争议案件中的当事人。如果人民法院把《劳动法》第八十三条中规定的当事人对劳动争议仲裁委员会的裁决不服可以向法院起诉理解为只是对该争议仲裁裁决是否合法进行审查的话，那么从上述的分析可以看出实质上是人民法院理解上的误区。《中国劳动保障报》2000年11月30日刊载的《劳动法》疑难问题研讨会综述谈到，劳动争议仲裁部门和人民法院在处理劳动争议时应引入民法的有关规定，对于劳动者有证据证明曾向单位提出请求，或到行政部门信访举报的，应当按照民法有关诉讼时效的规定，劳动争议申诉时效也可中断，在处理劳动争议时，仲裁部门应当适用60天的时效规定，而法院应当按照民法通则时效两年的规定来审理。⑤
《劳动法》虽为全国人大通过的法律，但却是由劳动部所起草，带有明显的“部门立法”色彩，中间有强烈的部门利益条款。《劳动法》规定设立劳动争议仲裁委员会仲裁劳动争议，而且劳动争议必须先经它仲裁，然后才可以进入诉讼程序。同时又规定了极短且极不合理的仲裁时效，这些都是为了部门利益。为了本部门的利益而不惜牺牲广大劳动者的合法利益是其特点之一。这样做的结果导致法律偏离了公平和公正的轨道，公平和正义得不到伸张。而人民法院直接适用诉讼时效审理劳动争议案件正可以弥补《劳动法》立法上的瑕疵，伸张公平和正义，而且合情合理合法。按法律适用理论，特别法与一般法都有规定的，且特别法规定不一样的适用特别法。特别法没有规定的，而一般法有规定的适用一般法。《劳动法》作为特别法并没有规定人民法院审理劳动争议案件应适用什么样的时效，也没有规定只是对劳动争议仲裁委员会的裁决是否合法性进行审查。根据特别法没有规定，一般法有规定应适用一般法的法理原则，人民法院审理劳动争议案件自然应适用《民法通则》的诉讼时效。即普通时效为２年，工伤纠纷适用特殊诉讼为１年，且可以中断、中止和延长，经中断、中止和延长后总的期限最长不超过二十年。
(二)《解释》第3条存在法理上的明显不足，应予废止。
1、《劳动法》第82条和《条例》第23条所规定的仲裁申请期限届满的后果不是实体意义上诉权（胜诉权）的消灭，而是程序意义上诉权（起诉权）的消灭。而《解释》却视仲裁申请期限能够消灭实体意义上的诉权。
2、即使《劳动法》第82条和《条例》第23条规定的仲裁时效有实体意义上权利的消灭效力，也只应适用于仲裁，而《解释》第3条却将其适用于诉讼。
2000年7月1日起施行的《立法法》第八条规定，对于民事基本制度和诉讼仲裁制度应当由全国人大制定法律。劳动者寻求司法救济的权利属于基本的人权，最高人民法院以司法解释的方式规定劳动争议案件的诉讼时效为劳动争议发生之日起60日显属依据不足，有越权立法之嫌。司法解释应与立法的宗旨、目的和立法的原则相一致，不能与之背道而驰。《劳动法》的立法宗旨、立法目的体现在该法的第一条：“保护劳动者的合法权益。” ⑥如果仅因为超过了六十天极短且不合理的仲裁申请时效，就驳回原告的诉讼请求，那么保护劳动者的合法权益的立法宗旨和立法目的又如何体现呢？该项规定违反了劳动法保护弱者权益的立法精神，也未考虑到社会实际情况，脱离了劳动争议关系的实际。“在市场经济的条件下，必须十分注意劳动者权利的保护。通过司法程序的补救，不应该也没有必要受行政仲裁申请期限的限制。如果法院的审理也只能服从仲裁申请期间的规定，那么这无异于剥夺了劳动者通过司法程序获得补救的权利。”⑦
(三)仲裁时效的起算应有别于诉讼时效的起算。
《民法通则》第一百三十七条规定：“诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。”第一百四十一条规定：“法律对诉讼时效另有规定的，依照法律规定。”《劳动法》既然仅对劳动争议仲裁申诉时效作出了规定，而未对劳动争议诉讼时效另有规定，那么作为民事案件的一种，劳动争议诉讼时效在当前理应适用《民法通则》所规定的诉讼时效，起算时间也应从知道或应当知道权利被侵害时起计算。在审理中,法院也无需再去审查当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁是否超过60日的仲裁申诉时效以及有无不可抗力或其他正当理由，仅需审查诉讼时效期间的起点以及诉讼时效在出现了法定中断事由而引起中断。法院审理劳动争议案件，是要审查当事人一方对另一方作出的处理决定是否正确，当事人的诉讼请求是否应予支持，而不是对劳动争议仲裁和会裁决的正确与否作出评判。法院在诉讼阶段再去审查当事人申请仲裁是否超过了仲裁申诉时效，以及有无正当理由，实际是在审查劳动争议仲裁委员会的不予受理决定书是否正确，这与法院审理劳动争议案件的宗旨是相悖的。⑧劳动争议仲裁申诉时效的起算前文已作分析，在此不再赘述。(作者单位：山东省日照市中级人民法院)


参考文献：
①王全兴、吴文芳：《的不足及其完善建议》，载中国民商法律网—商事法学>>学者论坛2003年 3月17日；
　　②褚宸舸：《仲裁时效保护了谁？----质疑我国劳动争议处理有关规定》，载法律教育网　民法论文；
③；孙永金、叶世臣：《论劳动争议仲裁申诉时效的特点及适用》，载《人民司法》1999年第7期第37页；
④于敏：《劳动合同纠纷中违约受害人补救之研究》，载《法学研究》1997年第十九卷第五期第138页；
⑤褚宸舸：《仲裁时效保护了谁？----质疑我国劳动争议处理有关规定》，载法律教育网　民法论文；2022220202004　4 2004年10月23日年10月23日
⑥虽然笔者认为《劳动法》的立法目的应为保护劳动关系当事人各方的合法权益，而不应仅保护劳动者的合法权益。但令人遗憾的是，即便如今的规定，贯彻落实起来也往往发生“异化”，损害劳动者合法权益的情形屡见不鲜，高擎起劳动法这面旗帜“难于上青天”，这不能不说是一种讽刺和调侃；
福建省人大常委会


福建省贯彻执行《国家建设征用土地条例》实施办法
福建省人大常委会



（1984年9月29日福建省第六届人民代表大会常务委员会第九次会议批准 1984年11月4日省人民政府公布施行）


第一条 为合理使用土地资源，保证国家建设必需的土地，并妥善安置被征地单位群众的生产和生活，根据《国家建设征用土地条例》（以下简称《条例》）的规定，结合我省具体情况，特制定本实施办法。
第二条 节约土地是我国的国策。我省人多地少，更要珍惜每一寸土地。管好用好土地资源，制止乱占滥用土地，是各级人民政府的重要职责。
第三条 一切国有土地和集体所有土地，任何单位和个人不得侵占、买卖、变相买卖、租赁、私自转让和随意改变土地权属。
第四条 国家进行各项建设，需要征用集体所有制的土地时，必须按照《条例》和本实施办法办理。土地一经批准征用，被征地单位（包括土地承包户）必须服从国家建设需要，按时交出被征土地，不得妨碍和阻挠。征用的土地，所有权属于国家，建设用地单位只有使用权。
第五条 一切建设工程，都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。凡有荒山、荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田和经济效益高的土地。建设用地单位必须严格控制用地，不得多征少用。任何单位都不得以任何借口要求建设用地单位多征土地，
以挪为他用。
在城市规划区范围内进行建设，必须符合城市规划的要求，并同改造旧城区结合起来，以减少新占土地。
第六条 土地管理机构的职责分工：省建设委员会所属省征地拆迁移民管理局，主要负责管理全省范围内国家建设征地拆迁安置工作，检查监督《条例》和本实施办法的贯彻落实。省农业厅土地管理局主要负责全省土地资源的规划利用和管理乡镇企业、集体和个体建房用地，检查监督
国务院《村镇建房用地管理条例》和省人民政府有关农村建房用地等规定的贯彻落实。各地区行署、省辖市人民政府都要设置土地管理机构，切实担负起土地使用管理的职责。各县（市）视实际需要设置土地管理机构或指定一个职能部门分管这项工作。
第七条 厦门经济特区和福州经济技术开发区范围内的建设征地，分别由厦门市和福州市人民政府参照《条例》和本实施办法规定的原则，制定厦门经济特区和福州经济技术开发区建设征地办法，报省人大常委会审议批准后，由省人民政府公布施行。
第八条 征用土地程序。
国家建设征地拆迁事宜，实行由当地市、县人民政府责任包干的办法，建设用地单位不直接与被征地单位（包括土地承包户和拆迁户）协商。征用土地按以下程序进行：
一、申请选址。国家建设（包括基本建设和技术改造）项目需要征用土地，均由建设用地单位持经计划部门批准的建设项目计划任务书（技术改造项目持经有权审批机关批准的文件），直接向所在市、县征地拆迁管理机构申请选址（在城市规划区范围内选址选线的，还应向城市规划部
门申请），经市、县人民政府审查同意后进行选址。
二、核实征地资料。建设项目的地址选定后，由市、县征地拆迁管理机构负责组织建设用地单位、被征地单位以及统计、粮食、公安等部门认真核实被征土地资料，包括拟征土地面积、权属、类别及前三年平均年产量、被征地单位的农业人口与耕地的比例等统计年报数据。经核实后的
征地资料，可作为审批土地和计算土地补偿费和安置补助费等有关费用的依据。
三、办理征地。建设项目的初步设计文件（技改项目的实施方案或扩大初步设计文件）经审批机关批准并纳入年度建设计划后，用地单位即可向所在地的市、县人民政府正式办理建设项目征地。办理征地应随报下列附件：（1）经批准的建设项目计划任务书（技改项目的审批文件）；
（2）市、县征地拆迁管理机构签章的（城市规划区范围内还须经城市规划部门签章）征地地形图；（3）经审查批准的建设项目初步设计文件和总平面图；（4）按本条第二款核实的征地资料。上述文件经市、县人民政府审查后，按本实施办法规定的权限进行审批。
四、划拨土地。建设项目征地文件按规定的审批权限经批准后即具有法律效力。所在地的市、县人民政府以征地通知书的形式通知被征地单位，宣布土地被征用。然后由所在市、县征地拆迁管理机构按《条例》和本实施办法的规定，全权负责办理征地补偿、拆迁安置与划拨土地手续。
并发给土地使用证（在城市规划区范围内征地的，由城市规划部门发给建设用地许可证）。一般建设项目，一次划拨被征用的土地；大、中型工程可根据建设工程进度分期划拨被征用的土地。
完成以上征地程序后，所在地的市、县人民政府负责监督施行，保证国家各项建设顺利进行。如被征地单位或群众同建设用地单位发生矛盾时，市、县人民政府要进行干预，凡不按政策办事而影响工程进度造成经济损失的，要追究有关领导及直接责任人的责任。
引进外资、侨资、港澳台胞投资的建设项目，征地办法另行规定。
第九条 征用土地审批权限。
一、征用耕地（包括水田、园地、旱地、菜地和鱼塘，下同）一亩以下（不含一亩）；征用非耕地（包括山林地、草地、荒地、杂地，下同）十亩以下（不含十亩），由所在县（市）人民政府审查批准。
二、征用耕地一亩至十亩以下（不含十亩）；征用非耕地十亩至五十亩以下（不含五十亩），由所在县（市）人民政府上报地区行政公署或省辖市人民政府审查批准。
三、征用耕地十亩至二十亩以下（不含二十亩）；征用非耕地五十亩至一百亩以下（不含一百亩），由所在地区行政公署或省辖市人民政府报送省建设委员会按照省人民政府授权予以审查批准。
四、征用耕地超过二十亩，征用非耕地超过一百亩的，由所在县（市）人民政府逐级上报省建设委员会审查后，报省人民政府批准（超过省人民政府审批权限的由省人民政府上报国务院批准）。
五、大型项目跨县（市）征用土地，分别由所在县（市）人民政府逐级报送省建设委员会审查后，报省人民政府批准。
征地面积一律以实测亩计算。
各地区行政公署，各市、县人民政府批准的征地文件，应报省人民政府备案。
第十条 一般建设项目征用土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。分期建设的项目应分期征地，不得早征迟用。建设项目涉及水下工程需要抢建的，可视情况分别报批征地。铁路、公路干线及其它跨县的大型工程征地，可分段分期办理征地手续。
建设项目征用土地从批准之日起，超过二年未用的（除经原批准机关同意延期缓用的土地外），所在市、县人民政府有权收回。市、县人民政府可根据《条例》的规定处理这类征而未用的土地，并报原审批机关备案。
第十一条 征用土地补偿费标准和计算方法。
一、征用商品菜地、鱼塘除按年产值的六倍补偿外，还必须征收商品菜地、鱼塘开发建设基金。该项开发建设基金征收标准按不同地区分别规定为：福州市、厦门市城市规划区范围内每亩按年产值的八倍；三明、莆田、泉州、漳州、南平、龙岩、邵武、永安市城市规划区范围内及建阳
、宁德、漳平县县城规划区范围内每亩按年产值的七倍；其它各县县城规划区范围内每亩按年产值的六倍。该基金交由市、县农业部门统一掌握专款专用。
二、征用耕地，非商品菜地、鱼塘，按年产值的五倍补偿。征用无担负征购任务的新开垦耕地，种植时间不超过三年的，按当地水田补偿标准折半补偿；种植时间三年以上的，按当地水田补偿标准七成补偿；种植后又续荒的土地不予补偿。水域、滩涂属国有土地，国家建设需要时，应
给养殖业经营者适当的补偿，但补偿标准一般不得超过年产值的二倍。
三、征用竹木林地，成林补偿砍伐费和运输费（运至就近贮木场）；幼林酌补工本费；中林按介于成、幼林补偿标准之间酌补。被征土地上砍伐的林木归原经营者所有，如用地一方需保留林木的，应按实折价补偿。征用人工营造的竹木林地的土地补偿费按当地水田补偿费标准的百分之
二十补偿，并不得向用地单位索取育林费。
四、征用人工种植的牧草、芦苇等杂地，按工本费补偿。
五、征用果木地，未产果的酌补工本费；已产的按征地前二年平均年产值的三至七倍补偿；不同果类的补偿倍数应根据其生长周期差别，由省建设委员会会同农业部门另行规定。
六、被征用的耕地有青苗的，按一季产值补偿。征用无收益的土地，不予补偿。

七、年产值的计算方法。根据被征地前三年统计年报的平均年产量，乘以国家牌价（包括征购价和超购价）或议价（指没有国家牌价的农产品）得出年产值。粮食作物的年产量包括作物的主、副（如秸、秆等）产口，非粮食作物一律不计副产品。

八、征用土地上的地面物需要迁建的，按原标准、原规模迁建；没有迁建必要的，予以折价补偿；失去效用的不予补偿。

第十二条 征地安置补助费的计算方法和补助标准：
一、征用负有征购任务的耕地（包括菜地、鱼塘），建设用地单位应付给被征地单位安置补助费。安置补助费按被征地单位征地前农业人口数和耕地面积的比例来计算：人均占有两亩的，每征一亩，按半个农业人口计安置补助费；人均占有一亩的，每征一亩，按一个农业人口计安置补
助费；人均占有半亩的，每征一亩，按二个农业人口计安置补助费；其余类推。
二、每个农业人口的安置补助费为被征耕地每亩年产值的二至三倍。征用福州、厦门、三明、莆田、泉州、漳州、南平、龙岩、邵武、永安十个市（以下简称“十市”）城市规划区范围内的耕地，安置补助费取上限；其余取下限。个别特殊情况，经省人民政府批准，可适当提高安置补
助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征耕地年产值的二十倍。
三、征用非耕地和其它无征购任务的土地，不付安置补助费。但征用专业户的用材林、经济林地，可适当付给安置补助费，其标准按被征林地的土地补偿费的百分之五十付给发包单位，发包单位必须相应核减该专业户的承包责任份额。
第十三条 被征地单位收取的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上的附着物和包产的青苗确属个人的，其补偿费应付给个人外，其余一律付给被征地单位，由被征地单位用于发展生产，安排征地后多余劳力的就业和不能就业人员的生产补助，而不能作为集体收益分配或挪作他用
。征地拆迁管理部门、乡（镇）人民政府以及有关银行应负责监督。
第十四条 被征地单位多余劳力及群众生活的安置。
一、因征地造成农业劳力剩余，由市、县人民政府征地拆迁管理机构组织被征地单位、用地单位和有关部门分别负责按《条例》第十二条一、二、三款的途径进行安置。
二、十个城市规划区内和建阳、漳平、宁德三个县城（以下简称“三城”）规划区内，被征地单位征地前人均占有耕地面积四分（含四分）以下的，剩余劳力和部分非劳力农业人口可就地转为非农业人口。就地转为非农业人口数，按征地单位征地前农业人口和耕地面积的比例计算，即
人均占有耕地面积四分的，每征一亩耕地，转为非农业人口的指标数为两个半；人均占有耕地二分的，每征一亩耕地，转为非农业人口的指标数为五个，其余类推。
三、十市、三城规划区内征地前人均占有耕地四分以上，如征地后人均占有耕地低于四分的，按保持人均占有耕地四分的标准，其超出部分的农业人口数，也可就地转为非农业人口。
四、十市、三城规划区内，被征地单位耕地已被征完，经按上述办法将农业人口全部转为非农业人口后，尚有剩余的开荒地、杂地等均收归国有。
以上二至四款，农业人口转为非农业人口的审批权限，相应于第九条征用土地审批权限，由批准征地的审批机关同时审批，并报省人民政府、省建委、省财政厅、公安厅、粮食厅、农业厅、统计局备案。
五、农业人口就地转为非农业人口后，各所在地的人民政府和有关部门，应本着国家、集体、个人三兼顾的原则，支持和协助被征地单位广开生产门路，大力发展乡镇集体企业或鼓励自谋职业，组织安排好这部分人员的生产和生活出路。建设用地单位不再负责招工。
六、“十市三城”规划区以外的城镇，国家建设征用土地，原则上不搞“农转非”，由征地单位付给征地安置费，被征地单位自行安置劳力出路。
第十五条 被征地单位负有粮食征购任务的耕地征用后，可根据被征耕地面积平均负担的征购任务相应核减粮食的征购指标，其核减的粮食征购指标，原则上由县（市）人民政府负责调剂平衡。
被征地单位因耕地被征用，造成群众口粮标准较大幅度下降出现口粮困难的，经地区行署或省辖市人民政府审查批准后，可以供应返销粮，但供应后的口粮标准不得高于同类地区口粮的平均水平。上述由县（市）粮食部门负责调剂的征购粮、负责供应的返销粮、因征地转为非农业人口
的商品粮，以及涉及粮食的其它指标，统由建设用地单位按所征耕地的粮食年产量乘以粮食平议价差的五倍，一次性付给县（市）粮食部门包干使用。待省人民政府按计划统一调整各地（市）粮食征购指标时，予以调整因征地而增销、减免的征购指标。
民办公助的水利、水电、乡村道路等建设用地，粮食征购任务由受益单位负责承担，由县（市）组织平衡，国家分配该县（市）的粮食征购指标和调出、调入的任务不变。
第十六条 国家建设征地需拆迁房屋及其它建筑设施时，须由建设用地单位向当地征地拆迁机构提出征地拆迁申请，经县（市）人民政府批准后，由当地征地拆迁机构本着“先安置，后拆除”的原则，按本实施办法的有关规定，全权负责办理拆迁安置工作，并就合理补偿和妥善安置签
订协议。协议一经签字，各方必须遵照执行。被拆迁单位或拆迁户要顾全大局，在得到合理安置或补偿后，应按期搬迁，不得无理拖延或提出额外要求。
征地拆迁安置规划，当地征地拆迁主管部门应会同城乡规划主管部门共同制定。属城市规划区范围内的，必须符合城市总体规划的要求；属城市规划区范围外的，必须符合村镇规划的要求。
第十七条 建设用地需要拆迁城镇居民的房屋时，原则上应就近安置。安置新房屋的建筑面积大体上应相当于原房屋的建筑面积；个别紧房户新安置的住房面积可适当予以照顾，但新安置的住房建筑面积一般不得超过省政府规定的一类住宅面积标准。
对拥有房屋私有产权的城镇拆迁户，凡业主要保留房屋产权的，可按其住房建筑面积与安置房屋建筑面积等量对换的原则安置，二者房屋要合理按质论价，在对等补齐价差后，当地房屋部门应确认其安置房屋的私有产权，发给房屋产权证书，同时注销其原房屋产权证书；如业主不要求
保留产权的，由用地单位按当地房屋部门评定的房产价予以收购，并参照原住户面积或当地居民的居住水平安排其租赁住房。拆迁户私有房产中，原有的庭院由建设单位予以征用，如庭院建有构筑物的可给予适当补偿。
属于出租的私有房屋，可参照上述原则处理，但业主应继续保留原出租房屋的租赁关系，租金按当地房管部门统一标准计取。
对拥有房屋产权并要求自拆自建的拆迁户，建设用地单位可根据当地房管部门的有关规定，按旧房的质量作价，并酌补搬迁费用和主要材料损耗，一次发给自拆自建的拆迁户，由拆迁户在统一安排的地点进行自建，城市房管部门应确认其房屋产权，并发给产权证书。
对拆迁范围内的违章建筑和各类临时搭盖，拆迁户应自行拆除，建设单位不予补偿；如拆迁户借故拒不拆除的，城管部门根据建设用地的要求，有权予以拆除，所拆旧料没收。在商议拆迁的过程中，拆迁户扩建、抢建的构筑物或建筑物，按违章建筑处理，建设用地单位不予补偿。
第十八条 建设用地需拆迁机关、部队、学校、企业、事业等单位的公用房屋及其它建设设施时，建设用地单位（或通过当地征地拆迁主管部门）应按被拆除建筑物的原来规模和标准予以迁址复建，或拨给相应的投资和材料，由被拆迁单位自行迁建。复建工程按协议完成后拆迁单位即
应搬迁。
第十九条 建设用地需拆迁华侨、港澳台胞和外籍华人有合法产权的私房，或拆除宗教设施和文物古迹时，应按国家的有关政策规定慎重办理。
第二十条 建设用地需拆迁农村群众居住的房屋时，原则上实行原拆原建，由当地县（市）征地拆迁管理机构全权负责，参照第十七条第四款办理；也可委托当地有关部门统一组织拆建。
第二十一条 建设工程在施工过程中，因堆料、运输、搭盖等，确需增加临时用地的，由建设用地单位向原批准征地的主管机关提出申请，经批准后方可作为临时用地。临时用地原则上不得超过建设工程经审定的施工周期；因特殊情况，必须延长使用期的，需提前三个月向原审批机关
提出申请。临时用地的补偿标准，按用地前三年平均年产值逐年给予补偿，但不予减免粮食征购任务，不付安置补助费。建设用地单位不得在临时用地上修建永久性建筑。土地使用期满后原则上应退地返耕；确实无法恢复耕种的按征地规定处理，由建设用地单位补办征用手续，并将不能还
耕的土地收归国有，由当地县（市）人民政府负责管理。
在临时用地范围内需拆迁房屋的，可参照本实施办法第十七、十八、十九、二十条规定办理。
架空线路、地下管线、地质勘探，以及其他野外作业需要临时用地的，均由建设用地单位参照以上原则办理。对于造成损失的地面物应给予适当的补偿。
第二十二条 国家建设使用国有荒山、荒地及无收益的其它土地，按照《条例》和本实施办法规定的程序和审批权限办理。经批准后由当地征地拆迁管理机构无偿划拨土地。
第二十三条 凡认真贯彻执行《条例》和本实施办法，在节约和合理利用土地方面做出显著成绩的，在土地使用管理方面，坚持原则，同违法乱纪行为作斗争有重要贡献的，各级人民政府应给予表扬或物质奖励。
第二十四条 对违反本实施办法的，分别不同情况作如下处理：
一、买卖或变相买卖土地，以及违法转让土地的，追回土地，收归国有，没收其非法所得；在非法占用的土地上建造的建筑物予以没收或拆除。对上述直接责任人员处以罚款和行政处分。
二、采取非法手段骗取批准征地，其征地无效，并对主管人员或直接责任人员处以罚款和行政处分。
三、挪用或占用征地补偿费和安置补助费等费用的，除责令退赔外，并对直接责任人员处以罚款和行政处分。
四、征用土地经批准后，被征地单位（包括土地承包户）坚持无理要求，不如期交出土地的，除责令交出土地外，并对主要负责人和直接责任人予以经济制裁。
五、在征地过程中，煽动群众闹事、阻挠国家建设、贪污盗窃或破坏国家和集体财物，行贿、受贿、敲诈勒索以及其他违法行为构成犯罪的，由司法机关依法处理；不构成犯罪的，按治安管理处罚条例处理或行政处分。
第二十五条 本实施办法经省人大常委会批准后，由省人民政府公布，自公布之日起施行。
在本实施办法公布之前，征用土地已按国家有关规定达成协议的，仍按照原协议执行。
凡过去自行制定的有关规定，与本实施办法不一致的，一律废止。
本实施办法的应用解释权属省人民政府。



1984年11月4日