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安徽省合肥市财政局


关于印发《合肥市市本级基本支出预算编制管理办法》（试行）的通知

合财预编[2007]215号


市直各部门、各有关单位：

为规范和加强市本级行政事业单位基本支出预算编制管理，提高资金使用效益，保障行政事业单位正常运转的资金需要，现将《合肥市市本级基本支出预算编制管理办法》（试行）印发给你们，请遵照执行。

附件：《合肥市市本级基本支出预算编制管理办法》（试行）





二○○七年七月十八日



合肥市市本级基本支出预算编制管理办法



（试行）

第一章 总 则



第一条 为规范和加强市本级行政事业单位基本支出预算编制管理，提高资金使用效益，保障行政事业单位正常运转的资金需要，依据《中华人民共和国预算法》和《合肥市预算审查监督条例》等有关法律法规的规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于市本级各部门（含单位，下同）对基本支出预算编制的管理。

第三条 基本支出预算是部门预算的重要组成部分，是行政事业单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员支出和定额公用支出两部分。

第四条 编制基本支出预算的原则：

（一）依法合规原则。预算编制符合《预算法》和其他法律、法规的规定，体现国家方针政策，严格执行预算编制的相关政策和规定。

（二）综合预算原则。部门的各项基本支出应全面完整地纳入部门预算统一管理，预算内外资金要统筹安排。

（三）真实准确原则。部门预算基础信息是科学合理编制部门预算的基础，要确保真实、准确、完整。

（四）优先保障原则。预算安排首先要保障部门基本支出的合理需要，以保证行政事业单位的正常运转。

（五）分类管理原则。根据市本级行政单位所承担的行政职能和事业单位的经费自给能力及业务特点，将行政事业单位分为若干类型，在编制定额公用支出预算时实行分类管理。

（六）定员定额管理原则。公用支出预算编制原则上实行定员定额管理，根据部门的人员配置，统一按支出定额标准核定，不同类的单位适用不同的公用支出定额标准，逐步完善实物费用定额体系。



第二章 人员支出的构成和核定

第五条 人员支出包括在职人员支出、离退休人员支出、对个人和家庭补助支出以及经市人事编制部门批准的聘用期在一年以上（含一年）的长期聘用人员支出四个部分。

人员支出实行实名制管理。基本工资、津贴补贴、奖金及离退休费等工资性项目，行政单位和财政拨款事业单位，按国家、省、市统一规定的工资政策和预算供给政策核定到人；对经人事编制部门批准的长期聘用人员的支出按照有关文件规定的标准核定；财政补助事业单位，按照财政规定的定额补助标准核定。对超编人员以及不属于预算供给范围的人员支出，财政不予负担，但因国家政策性安置的人员除外。

第六条 按国家有关规定和预算供给政策，社会保障费、职工教育经费、工会经费、福利费、医疗费、住房公积金、助学金等，按部门工资性项目的一定比例或标准核定。



第三章 定额公用支出的构成和核定



第七条 公用支出定额包括政府收支分类科目中的支出经济分类科目“商品和服务支出”中属于保障单位正常运转和完成日常工作任务基本需求的支出。具体包括：办公费、印刷费、水费、电费、邮电费、物业管理费、车辆燃修费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、招待费等。

第八条 定员和定额是测算和编制行政事业单位定额公用支出预算的重要依据。

定员是指市机构编制部门根据市本级行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。

定额是指市财政局根据市本级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对公用支出所规定的预算安排额度。

第九条 制定公用支出定额标准的原则

（一）以公平为前提，兼顾单位的实际支出水平。

（二）坚持量入为出、量力而行的方针，以财力可能为基础，切合实际，具有可行性。

（三）按照规范化要求，力求定额标准具有科学性。

第十条 制定公用支出定额标准的方法

（一）依据国家有关方针、政策，结合市本级财力状况、社会物价水平及市本级各行政事业单位的工作量、人员、资产等数据制定定额标准。

（二）按照支出主体核定经费，以人或实物为测算对象，确定各部门、单位公用支出各类综合定额标准和各类单项定额标准。

（三）公用支出定额标准，有政策规定标准的，按政策标准核定；没有政策规定标准的，根据单位所承担的职能、工作任务、实际开支水平等测算核定。

（四）公用支出综合定额，根据行政事业单位所承担的职能及业务特点，并结合单位实际情况，分类测算确定。对市属院校分别实行生均定额。

第十一条 公用支出综合定额，按照部门编制内实有人数和单位定额标准核定。车辆燃修费按照财政供给车辆数和单位定额标准核定。

第十二条 定额标准的调整

定额标准的执行期限与预算年度一致。定额标准的调整在预算年度开始前进行。定额标准一经下达，在年度预算执行中原则上不作调整。影响预算执行的有关因素，在确定下一年度定额标准时，由市财政局统一考虑。





第四章 部门预算基础信息管理

第十三条 市本级部门预算基础信息是编制基本支出预算的重要依据，具体包括市本级预算部门所拥有的人、财、物等相关数据资料。

第十四条 市财政局每年在布置预算编制工作时，对市本级部门预算基础信息的收集、报送工作提出具体要求。

第十五条 预算单位要按市财政局和主管部门的统一要求，真实、准确、完整地报送本单位预算基础信息和相关资料。

第十六条 市本级部门要对所属预算单位的基础信息进行真实性、准确性、完整性审核，并将审核后的预算单位基础信息按规定时间报市财政局。

第十七条 市财政局对市本级部门的预算基础信息进行完整性、一致性、合规性复核。

（一）完整性复核。部门、单位预算基础信息应该报送的报表是否漏报，该填的项目是否漏填，该提供的数据软盘、文件依据和相关材料是否提供，预算基础信息表是否加盖部门、单位的公章等。

（二）一致性复核。部门、单位的机构性质、编制类型、编制数等与文件规定是否一致；所填表格与部门、单位性质是否一致；所提供的预算基础信息数据软盘与报送的纸质报表数据是否完全一致。

（三）合规性复核。部门、单位的人员工资和各项津补贴等是否符合人事部门的规定。

第十八条 市本级部门预算基础信息库是预算编制系统的组成部分，市财政局要确保信息库的安全。市本级各部门应做好本部门预算基础信息库的维护工作。

第十九条 因部门预算基础信息报送不及时、不准确而影响该部门预算编制时效性和准确性，责任由部门自行承担。



第五章 基本支出预算的编制



第二十条 市财政局根据审核后的部门预算基础信息数据和基本支出预算供给政策，通过部门预算编制系统（E财软件）编制市本级基本支出预算，并向各部门下达基本支出预算控制数。

第二十一条 市本级部门对市财政局下达的基本支出预算必须认真核实、按时确认。

第二十二条 市财政局在规定的时间内，对经市本级各部门确认的基本支出预算进行审核汇总，编入部门预算上报市政府审定。经市人代会批准后，及时批复到市本级各部门（单位）。

第二十三条 市本级各行政事业单位在基本支出预算执行过程中，要严格按照批准的预算总额控制各项支出，及时对资金使用效益和财务活动情况进行分析和评价，努力提高资金使用效益。

第二十四条 市财政局负责对市本级各行政事业单位基本支出预算执行情况进行检查监督，对违反国家有关法律、法规和财务规章制度的，依照国家有关规定进行处理。



第六章 附 则

第二十五条 本办法由市财政局负责解释。

第二十六条 本办法自编制2008年市本级部门预算起执行。合肥市财政局《合肥市市级基本支出预算审核规程》的通知（合财预编[2003]116号）文件同时废止。


不动产利害关系人面对不当登记时的救济路径


——浅谈对《物权法》第十九条第二款的理解

笔者认为《物权法》第十九条第二款主要讲的是不动产登记机关登记错误后且不动产登记薄记载的权利人不同意更正时不动产利害关系人的救济路径，即一是利害关系人可直接申请登记机关变更登记，但既不可直接以登记机关为被告提起行政诉讼要求法院判决登记机关履行变更义务，也不可以登记机关为被告提起民事诉讼要求登记机关履行变更义务；二是利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷案由提起民事诉讼。当法院对登记的基础事实予以否定,并认定利害关系人享有物权后，利害关系人可以持法院对某种事实的认定的判决，请求登记机关对错误登记进行纠正，此时，如果登记机关依然不予变更登记，利害关系人可以登记机关不作为为由提起行政诉讼。

一、利害关系人不能直接提起行政诉讼

（一）当登记权利人不同意更正登记时，利害关系人要求更正登记实质就是要求登记机关对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实予以审查并作出否定性评价。然而，对登记权利人提供的登记事由的常规性资料的基础事实，也就是该资料的真实性，登记机关在登记审查时无权审查，换句话说登记机关只是对资料进行常规性审查，即较严格的形式审查，其内容基本上是有规律的，比如处理房屋按婚姻法的有关规定，其爱人是否同意；或者处理房屋时，其它共有人未到场，是否办理了公证等．又比如房主将房屋赠与父母儿女或者房主称房屋是兄弟姊妹的，自己仅为其代名要求更名等有无逃债的行为，虽然这类更正登记是房主书面同意更正的，但登记机关仍然应对照原始登记资料核实或者要求申请者提供确凿证据、并审查确认后才能办理。但登记机关在登记确认时没有审查基础事实的行政行为，即对该资料进行实质审查后作出行政确认。因行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。也就是说，提起行政诉讼的前提之一是行政机关作出了相关的行政行为，综上，利害关系人不能就此提起行政诉讼。

（二）提起行政诉讼的前提之二是行政相对人提起诉讼时其受侵犯的某种权利是明确的。因为行政诉讼解决的是行政相对人的合法权益受到了行政机关或其工作人员的侵害后的一种法律救济制度，其中就隐含了这样的前提，行政相对人的权益是明确的，即享有什么样的权益对当事人而言是具体的。登记行为是明确权益的一种方式，尤其对不动产物权人而言。因登记机关在审查登记资料时虽对申请人提交的资料予以常规性审查，即依据申请人是否持有登记事由应具备的常规性资料，进而决定是否进行登记及怎样登记。此时，登记机关实行的是权利推定原则，即只要申请人提供了登记事由应具备的常规性资料，登记机关就确认申请人享有物权权利。当利害关系人与登记权利人就权属发生争议时，属物权权利归属不明，此时当事人首先应解决权属问题，即对登记申请人提交的常规性资料的真实性是否予以否定评价，这系民事审判管辖。这就要求利害关系人申请变更登记前，首先应变更登记权利人所提交的常规性资料的效力进行否定性评价，然后持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记。因此，利害关系人不能直接提起行政诉讼。当然，利害关系人持法院确认的新的常规性资料向登记机关申请变更登记，如果登记机关不予更正登记，便可提起行政诉讼。同时，如果登记机关在审查申请人提交的资料未进行常规性审查便予以登记，对真正权利人造成损害时，登记机关应予赔偿。

二、利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼

不动产登记指登记部门应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。是国家允许申请人行使某项权利的证明，也就是说不动产登记行为是物权权利人行使权利的依据。从现有法律精神看不动产登记行为性质是行政行为。此时，利害关系人提起此类民事诉讼请求司法保护的是否定基于具体行政行为所产生的民事权利，这必然涉及到对登记行政行为的合法性进行的审查，然而，民事审判权不能直接对具体行政行为的合法性的效力作出认定，因为在民事诉讼中，对与民事争议相关的行政行为一般作为民事诉讼的证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，即使民事诉讼中审查出行政行为违法，但民事案件却不能判决撤销该行政行为或确认该行政行为违法，简而言之，利害关系人提起民事诉讼不利于其维护自身合法权益，与民事诉讼的目的不相吻合，因此，利害关系人不能以登记机关为被告提起民事诉讼。

三、利害关系人可以不动产登记权利人为被告，以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼

利害关系人与登记权利人产生诉争，系双方对不动产物权的归属发生争议或者说是不动产的权利状态不明，需通过有权机关以法定的方式确认物权归属、明确权利状态，也就是说利害关系人与登记权利人的利益冲突的实质是确认不动产物权的归属和内容。确认物权的归属通常必须向人民法院提出请求，而不能实行自力救济。如果在法院提出请求，则当事人必须要提起确认之诉。所谓确认之诉，是指原告请求法院确认其与被告之间是否存在某种法律关系，或确认其是否享有某种民事权利的诉讼，这属民事诉讼管辖的范围。如果利害关系人认为自己的合法权益受到登记权利人的侵害，依据民事诉讼规则，可以向人民法院提起民事诉讼来维护自己的法益。根据最高人民法院公布的案由，结合本案实际应以所有（用益、担保）物权确认纠纷提起民事诉讼。应当指出的是，法院作出的裁判，本身并不是权利的凭证，而只是变更登记的依据。当事人可以依据该裁判变更登记，但不能认为一旦裁判作出，其已经成为登记记载的权利人。

四、利害关系人申请登记机关变更登记是维权诉讼的非前置程序

本文所称非前置程序指利害关系人向登记机关申请变更登记程序不是利害关系人提起民事诉讼程序的必须的前提程序。当然，在申请人有充足的证据条件下，首先向登记机关申请变更登记，可以充分利用登记机构保存的原始登记资料的优势，从而比较快的解决纠纷，同时有利于节约司法资源。诉讼前置程序规定是国家通过法律规范对当事人的权利救济路径进行干预，即当事人未经前置程序而直接向人民法院起诉，人民法院不得受理。这对当事人权益的影响非常大，必须有法律的明文规定才能约束当事人。现有法律未明文规定利害关系人申请登记机关变更登记维权的前置程序，故利害关系人面对错误登记时可自由选择救济途径，即可以直接向登记机关申请变更登记，也可以直接以登记权利人为被告提起民事诉讼。

湖南省津市市人民法院田凌