冒用他人信用卡信息资料网上消费支付行为的认定
彭德才
一 案情回放
中国法院网曾对发生在上海的如下案例进行过报道：
喜爱上网的餐厅服务员邬某在上网购物的过程中发现，购物网站只须确认客户的信用卡号码与身份证号码即可完成交易。邬某利用其在餐厅当服务员的便利条件，在替顾客用信用卡结帐之机，偷偷记下了两名被害人的长城信用卡和牡丹信用卡号码，以及他们的身份证号。嗣后，邬某便开始以两名被害人的名义频频光顾购物网站，先后购买了价值人民币40000余元的物品。当被害人收到银行寄来的对帐单时，方才发觉来历不明的巨额消费。警方很快便将邬某抓获归案。
二 观点争议
如邬某的行为怎样定性，大致有如下几种不同观点：
第一种观点认为，邬某的行为构成信用卡诈骗罪。理由是其以非法占有为目的冒用他人信用卡，符合信用卡诈骗罪的犯罪构成。
第二种观点认为，邬某的行为构成窃取他人信用卡信息资料罪，而不成立信用卡诈骗罪。认为不构成信用卡诈骗罪的理由是信用卡诈骗罪作为一类诈骗犯罪，必须符合诈骗犯罪的逻辑构造，即犯罪行为人实施欺骗行为→相对人因为犯罪行为人的欺骗行为产生错误认识→相对人因为自身错误认识而做出某行为→犯罪行为人因为相对人的行为认识而获得一定的财物。可见要成立诈骗类犯罪，前提之一便是受骗方有意志自由，否则便不可能受骗，也就不能成立诈骗罪。而在本案中，邬某通过计算机网络实施犯罪行为，确认、核对信用卡帐号及持卡人身份证号码的都是计算机信息系统，计算机虽然具有人工智能，但其仍脱离不了“物”的范畴，没有意志自由，因此不符合诈骗犯罪的逻辑构造，自然就不能成立信用卡诈骗罪。但是，邬某有窃取他人信用卡信息资料的行为，符合刑法修正案（五）所规定的窃取他人信用卡信息资料罪。
第三种观点认为，邬某的构成窃取他人信用卡信息资料罪与诈骗罪的牵连犯，依一重罪即诈骗罪处断。
三 评析
笔者赞同第三种观点。
首先，邬某的行为不成立信用卡诈骗罪。根据刑法规定，信用卡诈骗罪的行为方式有如下四种：（１），使用伪造信用卡或使用以虚假的身份证明骗领的信用卡，（２），使用作废的信用卡，（３），冒用他人的信用卡，（４），恶意透支。可见，信用卡诈骗罪的犯罪工具是信用卡本身，可能是伪造的信用卡、骗领的信用卡、作废的信用卡、他人的信用卡、自己真实有效的信用卡，但不管怎样，均是信用卡这一实物。2004 年 12 月 29 日全国人民代表大会常务委员会通过的《关于有关信用卡规定的解释》中对信用卡的解释是：“刑法规定的信用卡，是指由商业银行或者其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转帐结算、存取现金等全部功能或者部分功能的电子支付卡。”而信用卡帐号、密码、持卡人的资料等作为一种无形的信息资料，虽然是以信用卡为物质载体，但它毕竟不同于信用卡本身，根据罪行法定的原则，对冒用他人信用卡信息资料的犯罪行为，根据现行立法，不能认定为信用卡诈骗罪。
其次，邬某的行为触犯了窃取他人信用卡信息资料罪。窃取他人信用卡信息资料罪是刑法修正案（五）新规定的犯罪，刑法修正案（五）第一条第二款规定：“窃取、收买或者非法提供他人信用卡信息资料的，依照前款规定处罚（即依照妨害信用卡管理罪处罚，作者按）。”本案中邬某利用替顾客使用信用卡结账的便利条件，秘密获取他人信用卡帐号的行为，符合窃取他人信用卡信息资料罪的犯罪构成。
第三，邬某的行为同时触犯诈骗罪。其一，邬某实施了虚构事实、隐瞒真相的行为，信用卡具有专属性，专属于持卡人本人使用，为了证明持卡人的身份，在使用信用卡时，持卡人需要出示自己的身份证或是输入信用卡交易密码，本案中，邬某通过计算机网络输入真实持卡人的帐号和身份证号码，假冒了持卡人的身份。其二，计算机信息系统是按一定的程序来运作的，程序的设置是人的意志的体现，所以预先设置的程序是“人的意识心理的代行物”，邬某的行为导致程序误认，实质是等于使在线支付平台程序设计者陷于错误认识，计算机在线支付平台系统确认邬某提供的帐号及身份证号码的行为，实际上也是代替程序设计者完成的确认行为，计算机在线支付平台的设计者的本意是只给合法持卡人在线消费支付，邬某冒用他人信用卡帐号及冒用持卡人的身份，实质是对程序设计者的欺骗。可见，邬某以非法占有为目的，虚构事实、隐瞒真相骗取财物的行为，符合诈骗罪的犯罪构成。
综上所述，邬某实施的窃取他人信用卡帐号及冒用持卡人的身份使用窃取来的信用卡帐号在线消费支付的行为同时触犯了窃取他人信用卡信息资料罪及诈骗罪，属于刑法中规定的牵连犯，在处断上应从一重罪处罚。比较两者相应的法定刑，诈骗罪是重罪。因此，笔者认为，对邬某的行为以诈骗罪处断较为恰当。
珠海市突发公共事件总体应急预案
广东省珠海市人民政府
珠海市突发公共事件总体应急预案
珠海市人民政府令第50号
《珠海市突发公共事件总体应急预案》已经2005年11月11日市人民政府第19次常务会议审议通过，现予以公布，自2006年1月1日起施行。
市 长 王顺生
二○○五年十一月三十日
珠海市突发公共事件总体应急预案
目 录
1 总则
1.1 目的
1.2 编制依据
1.3 珠海常见突发公共事件现状及趋势
1.4 遵循原则
1.5 适用范围
2 分类和分级
2.1 突发公共事件分类
2.2 突发公共事件分级
2.3 突发公共事件预警级别
2.4 分级规范
3 组织机构和职责
3.1 应急组织机构与职责
3.2 组织体系框架
4 预测和预警
4.1 信息监测与报告
4.2 预警
5 应急响应
5.1 分级响应
5.2 基本响应程序
5.3 扩大应急
5.4 应急结束
6 后期处置
6.1 善后处理
6.2 社会救助
6.3 保险
6.4 调查和总结
7 保障措施
7.1 技术储备和保障
7.2 通讯与信息保障
7.3 工程抢险装备保障
7.4 应急队伍保障
7.5 交通运输保障
7.6 医疗卫生保障
7.7 治安保障
7.8 物资保障
7.9 经费保障
7.10 社会动员保障
7.11 紧急避难场所保障
7.12 劳动和社会保险保障
7.13 气象信息保障
8 宣传、培训和演习
8.1 公众宣传教育
8.2 培训
8.3 演习
9 附则
9.1 预案管理
9.2 监督检查和奖惩
9.3 施行日期
1 总则
1.1 目的
为建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体系，切实提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，将突发公共事件造成的影响降到最低限度，为我市建立和谐社会环境创造良好条件，特制定本预案。
1.2 编制依据
1.2.1 国家法律、法规：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国防空法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国预算法》、《核电厂核事故应急管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》、《通用航空飞行管制条例》、《危险化学品管理条例》等。
1.2.2 地方性法规、规章：《广东省安全生产条例》、《广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例》、《广东省防震减灾条例》、《珠海市安全生产管理条例》、《珠海市防治船舶污染水域条例》、《广东省海上搜寻救助工作规定》、《珠海市防御气象灾害规定》、《珠海市突发公共卫生事件应急办法（试行）》、《珠海市特大自然灾害应急预案》等。
1.2.3 指导、参考文件：国务院办公厅《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》、《珠海市城市总体规划（2001—2020）》等。
1.3 珠海常见突发公共事件现状及趋势
1.3.1 自然灾害。地处亚热带海洋性气候，地形多为丘陵，台风、暴雨、高温、寒潮、大雾、寒害、干旱、雷击、山体滑坡等自然灾害发生比较频繁。
1.3.2 事故灾难。长期快速发展过程中积累的经济发展与城市建设、人口与基础设施的矛盾开始凸现，交通事故、火灾、环境污染、职业伤害等隐患演变为事故灾难的可能性日益增大。
1.3.3 突发公共卫生事件。珠海属于珠三角中心城市之一，同时毗邻港澳，位置特殊，人口流动和物资转运日益频繁，食物中毒、职业中毒、传染性疾病等突发公共卫生事件爆发和传播的机率较高。
1.3.4 突发社会安全事件。随着社会逐步进入高风险时期，社会矛盾纠纷增多，大规模群体性事件及重大刑事案件等突发社会安全事件时有发生。
1.3.5 突发公共事件基本特征。珠海城市化特点非常突出，自然因素和人为因素紧密相关，一种突发公共事件往往会次生、衍生出其它突发公共事件，呈现连锁性、复杂性和放大性的特点。
1.4 遵循原则
1.4.1 以人为本。保障人民群众的生命安全和身体健康是应急工作的出发点和落脚点。通过采取各种措施，建立健全应对突发公共事件的有效机制，最大限度减少因突发公共事件造成的人员伤亡。
1.4.2 以防为主。有效预防突发公共事件的发生是应急工作的重要任务。通过建立综合信息支持体系，准确预测预警；采取得力的防范措施，尽一切可能防止突发公共事件的发生。对无法防止或已经发生的突发公共事件，尽可能避免其造成恶劣影响和灾难性后果。
1.4.3 依法规范。以相关法律、法规、规章为指导，与有关政策相衔接，全面规范突发公共事件总预案、专项预案及其分预案，确立统一领导、责任到人、决策科学、反应及时的处置方式。
1.4.4 分级负责。按照分级管理、分级响应，条块结合、以块为主，基层先行、逐级抬升的突发公共事件处置模式，建立“两级政府、三级管理、四级网络”的管理组织体系。市一级负责处置重大和特别重大突发公共事件；区一级负责处置一般、较大突发公共事件；镇（街道办）负责突发公共事件先期处置、基层动员等基础工作；居（村）委会、社区管理站和社区综治办负责基层警情收集、应急宣传等工作。
1.4.5 反应迅速。健全我市信息报告体系，形成市、区、镇（街道办）、社区“上下结合、条块结合、纵向到底、横向到边”的网络，及时、迅速、有效收集和上报突发公共事件信息；探索建立应急处置特殊状态下的调用机制，确保相关专业应急机构或事件主管单位依法快速调动各项资源参与应急处置，切实做到早发现、早报告、早控制。
1.4.6 资源整合。整合全市应急资源，构建功能完善、内容全面、覆盖面广、信息共享、决策科学的应急技术支持平台；建设统一管理、装备精良、技术熟练、反应迅速的专业救援队伍；联络专业知识精湛、处置突发公共事件经验丰富的决策咨询专家。
1.4.7 平战结合。树立常备不懈的观念，平时做好应对突发公共事件的思想准备、预案准备和机制准备。通过平时的预防和演练，确保事发时能高效发挥作用。必要时，充分发挥部队、武警在处置环节的突击队和骨干作用以及民兵的后备作用，切实做到军民结合。
1.4.8 公众参与。发挥政治优势和组织优势，以群防、群控、群救为核心，建立社会动员体系。事发前开展公众有组织参与的潜在危害辩识、分析、预防和报警等工作；事发时准确发布预警、处置突发公共事件进展信息，确保公众知情权，必要时动员政府机关、社会团体和志愿者参与处置工作；事发后组织可动用的受灾区域及国内外援助力量开展重建等善后工作。
1.4.9 公开透明。树立大局、稳定意识，为确保突发公共事件的及时、高效的处理，在突发公共事件发生后，事件发生地及相关单位应尽快和主管领导、市政府新闻办公室沟通，在珠海市突发公共事件应急指挥中心的统一领导下，适时公开突发公共事件的情况及处理过程和处理结果，正确引导社会舆论，维持社会稳定。
1.5 适用范围
1.5.1 本预案适用于我市各类重大和特别重大突发公共事件。
1.5.2 因法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
2 分类和分级
2.1 突发公共事件分类
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有社会影响的涉及公共安全的紧急事件。按照突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，我市突发公共事件主要分为四类：
2.1.1 自然灾害。主要包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害等。
2.1.2 事故灾难。主要包括生产安全事故、环境污染和生态破坏事故等。
2.1.3 突发公共卫生事件。主要包括突发的，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、重大动植物疫病、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒等严重影响公众健康的事件。
2.1.4 突发社会安全事件。主要包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发事件等。
2.2 突发公共事件分级
按照可控性、严重程度和影响范围，突发公共事件原则上划分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）四个等级。
2.2.1 一般突发公共事件是指事态比较简单，仅对某辖区较小范围内的社会财产、人身安全、政治稳定和社会秩序造成严重危害和威胁，已经或可能造成人员伤亡或财产损失，但只需要事发地区政府或区基层单位调度辖区内有关部门就能够处置的突发公共事件。
2.2.2 较大突发公共事件是指事态比较复杂，仅对辖区一定范围内的社会财产、人身安全、政治稳定和社会秩序造成严重危害和威胁，已经或可能造成较大人员伤亡、财产损失或环境污染等后果，但只需要事发地区政府调度辖区有关部门，必要时由市相关专业应急机构业务指导就能够处置的突发公共事件。
2.2.3 重大突发公共事件是指事态复杂，对一定范围内的社会财产、人身安全、政治稳定和社会秩序造成严重危害和威胁，已经或可能造成重大人员伤亡、财产损失或环境污染等后果，需要市专业应急机构或事件主管单位调度市有关部门、区政府相关单位联合处置的突发公共事件。
2.2.4 特别重大突发公共事件是指事态非常复杂，对珠海市的政治稳定、社会秩序造成严重危害和威胁，已经或可能造成特别重大人员伤亡、财产损失或环境污染等后果，需要市处置突发事件委员会统一协调、指挥各方面资源和力量处置的突发公共事件。
2.3 突发公共事件预警级别
按照突发公共事件严重性和紧急程度，可分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）、特别严重（Ⅰ级）四级预警，并依次采用蓝色、黄色、橙色和红色表示。
2.3.1 蓝色预警（Ⅳ级）：预计将要发生一般以上的突发公共事件，事件即将临近，事态可能会扩大。
2.3.2 黄色预警（Ⅲ级）：预计将要发生较大以上的突发公共事件，事件已经临近，事态有扩大的趋势。
2.3.3 橙色预警（Ⅱ级）：预计将要发生重大以上的突发公共事件，事件即将发生，事态正在逐步扩大。
2.3.4 红色预警（Ⅰ级）：预计将要发生特别重大以上的突发公共事件，事件即将发生，事态正在蔓延。
2.4 分级规范
具体突发公共事件分级和预警级别的量化标准，由相应专项预案或分预案按照有关法律、法规、规章或参照有关政策确定。
3 组织机构和职责
3.1 应急组织机构与职责
3.1.1 设立珠海市处置突发公共事件委员会（以下简称市处置突发事件委员会），统一领导全市突发公共事件应对工作。
市处置突发事件委员会主任由珠海市市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市委常委、副市长担任（见附件1），市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件专项指挥部、相关委办局、珠海警备区、市武警支队负责人为成员。
市委秘书长作为总协调人，市委、市政府分管副秘书长配合，市委、市政府办公室分管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。
市处置突发事件委员会的职责是：
（1）协调制定本市突发公共事件管理的法规、政策和实施办法。
（2）审定市突发公共事件总体应急预案。
（3）研究确定全市应对突发公共事件重大决策和指导意见。
（4）开展特别重大、重大突发公共事件的组织指挥。
（5）协调调查和处理重大和特别重大责任事故。
（6）统一核定、发布突发公共事件信息。
（7）分析总结年度全市突发公共事件应对工作。
3.1.2 市安全生产委员会、市食品安全委员会、市三防指挥部、市森林防火指挥部、市防制重大动物疫病指挥部、市防制高致病性禽流感指挥部、市防治红火蚁工作领导小组、市海上搜寻救助分中心、市反恐怖工作领导小组、市处理群体性突发事件工作小组、市城市建设管理突发事件领导小组等作为相应突发公共事件专业应急机构（以下简称专业应急机构），是处置相应重大和特别重大突发公共事件的具体指挥机构；突发公共事件未有专业应急机构管理的，由分管副市长牵头，事件主管单位为具体指挥机构；主管单位不明确的，由市处置突发事件委员会指定。各专业应急机构和事件主管单位的主要职责是：制定完善突发公共事件专项预案；及时确定重大或特别重大突发公共事件等级与预警级别，启动相关预案，组织指挥有关方面力量参与处置工作；开展专业应急演习和应急宣传教育等工作。
3.1.3 市处置突发事件委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市委、市政府总值班室，加挂珠海市突发公共事件应急指挥中心（以下简称市应急指挥中心）牌子，负责具体工作。主任由市委秘书长兼任，市委、市政府分管副秘书长及市委办、市府办副主任担任副主任（见附件2）。市应急指挥中心备有的指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时市处置突发事件委员会的指挥平台。市处置突发事件委员会办公室的主要职责是：草拟突发公共事件法规、规章和总体预案；整合各项应急资源；规范专项预案；汇总分析信息，提供应急决策服务；建立市预警机制并统筹全市预警信息发布工作；组织综合应急演习；组织、沟通和协调相关部门参与应急处置工作。
3.1.4 各专业应急机构办公室负责相关专业应急机构的日常工作，承办相关专业应急机构授权的突发公共事件处置工作。
3.1.5 区处置突发事件委员会是负责处置和管理本区一般、较大突发公共事件的区一级领导指挥机构。主要职责是：组织指挥各方面力量处置一般、较大突发公共事件；制定完善辖区内突发公共事件分预案、专项预案；指导辖区内各单位开展基层应急工作；提供现场指挥部运作的相关保障；开展辖区内应急演习和应急宣传教育等工作。
3.2 组织体系框架
3.2.1 珠海市突发公共事件应急组织体系图（见附件3）。
3.2.2 重大和特别重大突发公共事件应急处置指挥系统启动后，成立由分管市领导任总指挥、相关专业应急机构办公室负责人或事件主管单位负责人、市应急指挥中心负责人任副总指挥的现场指挥部。现场指挥部吸收事件涉及的有关单位负责人以及相关专家为成员。
为提高处置效率，迅速展开工作，根据突发公共事件处置环节要求，成立13个基本应急行动组。现场指挥部根据工作需要，启动若干相关应急行动组。
（1）综合协调组。由市政府协助分管突发公共事件处置工作的副秘书长负责，相应专业应急机构或事件主管单位、事件发生地区政府等相关单位参与。
（2）治安救助组。由市政府协助分管公安工作的副秘书长负责，市公安局牵头，事件发生地区政府、涉及的社会团体和企业参与。
（3）工程抢险组。由市政府协助分管建设工作的副秘书长负责，市建设局牵头，市城管、国土、规划、交通、公路、水务、供电、通讯、燃气、事件发生地区政府等相关单位参与。
（4）医疗救护组。由市政府协助分管卫生工作的副秘书长负责，市卫生局牵头，事件发生地区政府等相关单位参与。
（5）信息报送组。由市委、市政府总值班室统筹，相应专业应急机构或事件主管单位、市委办公室信息调研科、市政府办公室调研科、事件发生地区政府等相关单位共同参与。
（6）新闻发布、宣传组。由市委宣传部分管领导负责，市政府新闻办牵头，相应专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、事件发生地区政府等相关单位参与。
（7）物资保障组。由市政府协助分管经贸工作的副秘书长负责，市经贸局牵头，市发展改革局、行业协会以及事件发生地区政府等相关单位参与。
（8）交通运输组。由市政府协助分管交通工作的副秘书长负责，市交通局牵头，有关运输公司、事件发生地区政府等相关单位参与。
（9）涉外（港澳台）联络组。由市政府协助分管外事工作的副秘书长负责，市外事局牵头，市台办、口岸局、拱北海关、边检总站、检验检疫等相关单位参与。
（10）环境处理组。由市政府协助分管环保工作的副秘书长负责，市环保局牵头，市公安、卫生、农业（海洋）、安监、城管、水务、气象等相关单位参与。
（11）工伤应急组。由市政府协助分管安全生产工作的副秘书长负责，市安全生产监督管理局牵头，市劳动、工会以及事故发生地区政府等相关部门参与。
（12）调查评估组。由市政府协助分管应急工作的副秘书长负责，相应专业应急机构或事件主管单位及监察、民政、安监、信访、综治、事件发生地区政府等相关单位参与。
（13）善后处理组。由市政府协助分管民政工作的副秘书长负责，市民政局牵头，相应专业应急机构或事件主管单位、法律援助中心、红十字会、事件发生地区政府等相关单位参与。
各应急组负责人可根据实际处置工作需要，增减相关应急行动组的参与单位。
4 预测和预警
4.1 信息监测与报告
4.1.1 各专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、各区政府要认真执行市委、市政府关于加强政务值班和信息报送的有关规定，对突发公共事件做到早发现、早报告、早处置。
4.1.2 各专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、各区政府应通过强化值班制度、配备专职或兼职监测人员、完善监测网络等途径，收集在本行政区域内外和境外对本行政区域可能造成重大影响的有关突发公共事件信息。
4.1.3 各专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、各区政府在处置突发公共事件各环节中要快速向有关主管单位和市委、市政府报告突发公共事件动态信息。信息报告应及时、真实、规范。属于重大和特别重大的突发公共事件必须在事发30分钟内报告事件主要情况，并在2小时内书面报告详细情况。空难、恐怖事件、群体性堵塞主要干道等特别重大突发公共事件要立即报告；常规静态信息可定期报告。
4.2 预警
4.2.1 突发公共事件所在地的机关、企事业单位、社会团体和公众一旦掌握突发公共事件征兆或发生突发公共事件的情况，应迅速通过110、119、120等特服电话以及政府部门、企业公布的服务专线电话等报告突发公共事件信息，相关政府部门在收到突发公共事件信息后，应当立即向市应急指挥中心报告，由市应急指挥中心立即通报相应的应急行动组组长，并逐级向分管市领导、市长、市委书记报告。
4.2.2 各专业应急机构或事件主管单位应通过预测预警支持系统，对报警事件的风险系数、发展趋势等及时分析，科学预测，提出一般处置或启动相应应急预案的建议，并按照职责向上级主管单位及有关单位报告分析结果。
4.2.3 各专业应急机构或事件主管单位应根据对突发公共事件的分析结果，及时向市应急指挥中心提出预警建议。预警信息按照市预警机制规定及时向社会公布。
信息发布以新闻发言人、网络群发、电视播放、电台广播、报纸刊登等渠道进行，必要时采取人工手段传递预警信息。为快速告知受突发公共事件影响的社会群体，珠海市各传媒要配合做好预警信息发布工作，免费及时发布相关预警信息。
4.2.4 预警信息发布后，相关专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、有关区政府应根据预警级别及时按照专项预案做出部署，迅速通知有关单位采取行动，防止事件的发生或事态的进一步扩大。
5 应急响应
5.1 分级响应
5.1.1 一般、较大级别的突发公共事件由事发地区政府按照有关规定启动区相应应急预案并组织指挥辖区各方面力量处置。
5.1.2 重大级别的突发公共事件由市专业应急机构办公室或事件主管单位提出启动相应专项应急预案建议，报市应急指挥中心；市应急指挥中心报请分管市领导批准后，报市长和市委书记，其后由市专业应急机构或事件主管单位及时启动相应预案，组织各方面力量进行处置。
5.1.3 特别重大级别的突发公共事件由市专业应急机构办公室或事件主管单位提出启动相应专项应急预案建议，报市应急指挥中心；市应急指挥中心报请市处置突发事件委员会主要负责人批准，并报市长和市委书记。由市处置突发事件委员会（或市专业应急机构、事件主管单位）及时启动相应预案，组织各方面力量处置。
5.2 基本响应程序
5.2.1 突发公共事件所在区政府作为第一响应责任单位，应在事发后15分钟内启动以本辖区街道办、公安、卫生及区事件主管单位为主体的先期处置机制。30分钟内有关人员赶赴现场开展警戒、疏散群众、控制现场、救护、抢险等基础处置工作；第一响应责任单位应收集现场动态信息，对初步判定属于重大或特别重大级别的突发公共事件，应在事发30分钟内分别向相关专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心报告。
5.2.2 相应专业应急机构办公室或事件主管单位对区政府等有关单位报送的初步判断为属于重大或特别重大级别的突发公共事件，应在30分钟内快速做出综合分析，按照分级响应权限通知相关单位，并立即组织专业人员前往事发现场。
5.2.3 重大和特别重大突发公共事件应急处置指挥系统启动后，专业应急机构或事件主管单位应根据专项应急预案，及时成立现场指挥部。
现场指挥部可根据突发公共事件需要，适时启动相关应急行动组，相应的市委、市政府副秘书长应坐镇市委、市政府总值班室协调调度。事发现场在市区内的，参与处置工作的应急行动组组长、分管市领导应在30分钟内赶到现场并开展工作；事发现场在市区外的，参与处置工作的应急行动组应在1小时内赶到现场并开展工作。
（1）综合协调组。主要职责是综合信息，及时向上级部门和领导汇报事件动态，传达上级部门和领导指示精神，协调专业应急机构或事件主管单位、专家和专业救援队伍以及相关单位开展工作等。
（2）治安救助组。主要职责是迅速组织警力对突发公共事件危害地区和危险源实施警戒，维持社会治安，实行交通管制，疏散和撤离受灾人员等。
（3）工程抢险组。主要职责是组织抢修被损坏的公共交通、通讯、供水、供电、供气等基础设施，开展工程抢险、加固和清理现场等工作。
（4）医疗救护组。主要职责是迅速组织专业救护机构、人员开展现场救护、院前急救、专科医救、卫生防疫等工作。
（5）信息报送组。主要职责是实时记录突发公共事件发生、发展及处置工作情况，组织起草有关公告、通报、简报等文字材料，按规定向党中央、国务院、省委和省政府及其有关部门报送信息等；向突发公共事件涉及的毗邻地区及时通报有关信息，并根据处置工作需要，承担本市区域和相关区域的联系、沟通和协调工作。同时做好信息发布和上报工作。对外信息发布由相应专业应急机构起草，经市委办或市府办、市委宣传部审核后，报分管市领导审发；要统一信息发布和上报口径，确保信息的真实性。
（6）新闻发布、宣传组。主要职责是组织有关单位起草新闻稿、开展新闻报道、分阶段新闻发布以及统筹协调事发地区政府或相关部门的新闻发言人第一时间发布基本信息等工作。
（7）物资保障组。主要职责是根据专业应急机构或事件主管单位以及现场指挥部要求，组织生产、配送、调拨、监管、征用各类应急物资。
（8）交通运输组。主要职责是组织运送救援人员、受灾人员、救援设备、救灾物资等。
（9）涉外（港澳台）联络组。主要职责是当突发公共事件涉及港澳台或外籍人员伤亡、失踪、被困，或者可能影响到港澳台或境外的以及处置过程中涉及港澳台或境外的，及时向香港、澳门、台湾地区有关机构或有关国家进行通报，协商或处理相关事宜等。
（10）环境处理组。主要职责是快速查明主要污染源、污染种类以及污染影响，在职责范围内及时控制污染的扩散，消除危害，并对潜在危害继续监控。
（11）工伤应急组。主要职责是快速调查事故经过和原因，在职责范围内及时消除事故隐患，追究相关责任者的责任。
（12）调查评估组。主要职责是根据具体突发公共事件性质及工作需要，事发时及时跟进调查事件诱因、处置单位履行职责情况并提出奖惩、评估损失和援助范围等方面的意见。
（13）善后处理组。主要职责是安置受灾人员生活、处理死难人员尸体、接受和管理社会各界捐赠、协调灾后重建等。必要时，可组织有关专家，负责对处理应急事件的监控、指挥和决策的技术咨询，以及应急事件处理技术方案的制订。
参与处置突发公共事件的单位应优势互补、信息共享、协同作战、高效联动。
5.3 扩大应急
5.3.1 因突发公共事件次生或衍生出其它突发公共事件，目前采取的应急救援能力不足以控制严峻的发展形势，需由多家专业应急机构、事件主管单位同时参与处置工作的，先期负责处置工作的专业应急机构或事件主管单位应及时向市处置突发事件委员会报告。市处置突发事件委员会根据事态发展负责协调和指挥其它相关单位参与应急工作。
5.3.2 市处置突发事件委员会根据突发公共事件动态发展需要，可适时联系驻珠相关单位、珠海警备区、武警珠海指挥部、武警珠海市支队等单位参与应急工作。
5.3.3 因突发公共事件造成的危害程度超出珠海自身控制能力，或者事态隐患将要波及周边地区，需要周边地区、广东省或者国家提供援助支持的，市处置突发事件委员会应将情况及时上报，请求广东省委、省政府或党中央、国务院直接指挥。指挥权上移后，市处置突发事件委员会负责统一协调珠海各方面资源参与处置工作。
5.4 应急结束
处置工作完毕后，相应专业应急机构或事件主管单位应及时研判，适时决定应急工作结束。市处置突发事件委员会直接处置的突发公共事件，其应急工作结束由市处置突发事件委员会决定。
6 后期处置
6.1 善后处理
应急工作宣告结束后，根据突发公共事件性质及工作需要，相应专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心以及有关政府职能部门应及时会同或指导区政府开展重建家园、恢复生产和生活秩序、收集污染物、清理现场、卫生防疫、法律援助、物资调拨和征用补偿等善后处置工作。
6.2 社会救助
善后处理组应做好安置场所设置以及救济物资的接收、使用和发放等政府救济工作；组织好红十字会等社会团体和国际性慈善组织的社会救助工作，并及时向社会公布救济物资的接收、使用和发放等情况。
6.3 保险
各保险机构应开设适合珠海突发公共事件特点的险种，确定合理保险费率，并依据合同及时理赔。
6.4 调查和总结
6.4.1 调查评估组在善后处置阶段应对事发原因、处置经过、损失、责任单位奖惩、援助需求等做出综合调查评估，并及时将调查评估报告报市处置突发事件委员会。
6.4.2 应急行动组和参与应急救援工作的部门应对应急处置工作及时进行总结并书面报市应急指挥中心。
6.4.3 根据调查评估报告，市委市政府对在处置突发公共事件中有重大贡献的单位和个人，给予奖励和表彰；市监察部门对处置突发公共事件中瞒报、漏报、迟报信息及其他失职、渎职行为的单位和个人，追究其行政责任；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
7 保障措施
7.1 技术储备和保障
7.1.1 市应急指挥中心统筹规划全市应急物资、人员、资金等储备资源。通过整合相关职能部门信息技术资源、组织编制全市各类应急资源分布图谱、搭建全市应急信息系统网络平台和应急指挥平台，动态掌握应急保障信息。各部门应按照市应急指挥中心的统筹适量储备处置一般和较大级别的突发公共事件的必备设备；政府采购中应统一采购、集中储备处置重大以上级别的突发公共事件的相应设备。
7.1.2 各专业应急机构或事件主管单位、区政府在市应急指挥中心指导协调下，建立相应的监控、指挥和决策技术支持平台以及应急信息系统网络平台，并依托大学或科研机构成立专家组，建立决策专家咨询制度。
7.2 通讯与信息保障
7.2.1 突发公共事件处置期间，市电信运营部门要保障市处置突发事件委员会、专业应急机构或事件主管单位、市应急指挥中心、现场指挥部等机构的通讯畅通，并制定应急保障方案，确保实现音频、视频、数据等信息双向传递。
7.2.2 由市应急指挥中心牵头，市科技和信息部门组织开发应急信息综合管理系统，通过该系统，能及时将突发公共事件综合处理信息和决策急需的相关信息传输到市应急指挥中心、专业应急机构或事件主管单位的信息技术支持系统。
7.3 工程抢险装备保障
市建设部门负责建立工程抢险装备信息数据库，明确装备的类型、数量、性能和存放位置，建立相应的维护、保养和调用制度。
7.4 应急队伍保障
7.4.1 强化以事发地公安、医疗卫生等为主体的先期处置，市专业应急机构或事件主管单位为后续处置，解放军、武警、民兵、预备役为增援，志愿者团体为辅助的应急队伍体系建设。
7.4.2 各职能部门应依据职能组建相关专业应急队伍，并根据应急工作需要，提高装备水平，增强队伍实战能力。同时充分发挥机关、企事业单位、志愿者团体等社会力量，做好供给保障等辅助工作。
7.5 交通运输保障
市交通部门、珠海海事部门要建立交通运输工具动态数据库，明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等。要制定交通运输工具调用方案，会同交警部门规划应急交通管制线路，确保突发公共事件发生时陆、海、空交通安全通畅。市公路部门要建立公路动态数据库，明确公路的使用状态。
7.6 医疗卫生保障
市卫生部门要建立医疗救治和疾病预防控制资源动态数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构、应急医疗急救队、卫生防疫队的分布以及救治能力、专业特长等基本情况；并根据应急工作需要，制定医疗卫生设备、物资调度方案。
7.7 治安保障
市公安部门要建立警力分布动态数据库，制定维持治安秩序、实行警戒和交通管制的警力集结、布控、执勤等工作方案，加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资设备的保护。
7.8 物资保障
市经贸部门要会同有关部门建立应急物资生产能力、技术储备、产品储备信息数据库，加强相关物资储备、生产及加工能力储备、生产工艺流程的技术储备；制定应急物资调拨、配送方案，并建立应急物资紧急生产机制。
7.9 经费保障
市、区财政部门要保障突发公共事件应急费用。各级财政部门要在年度预算中按照本级支出额的0.5—1%安排预备费，优先用于突发公共事件处置工作；同时设立应急专项资金并建立应急经费快速拨付机制。
7.10 社会动员保障
各专业应急机构或事件主管单位、区政府要制定突发公共事件社会动员工作方案，方案中应有社会动员条件、范围、程序、相关保障制度、社会各基层单位的作用以及动员前的必要准备工作等方面内容。
7.11 紧急避难场所保障
市规划部门要结合公园、广场等公共设施建设，规划足够的突发公共事件人员避难场所，并提出建造和改造建议报市政府批准后实施。避难场所应有标准的应急图案标志。
7.12 劳动和社会保险保障
市、区劳动保障部门要建立信息化、网络化监察管理制度，完善全市劳务工动态管理数据库，明确其数量、分布、工资支付、合同、仲裁、社会保险等情况，并建立快速处理集体劳资、社保纠纷应急机制。
7.13 气象信息保障
市气象部门负责气象监测以及自然生态等专业气象系统建设，建立气象灾害预警通报平台，完善气象灾害防御等相关制度，根据需要和可能适时组织人工影响天气作业；会同市应急指挥中心发布灾害性天气警报，并对化学危险品仓库爆炸产生的有毒气体等，迅速向有关部门做出天气情况（如风向、风速等）提示，或按规定向社会公布。
8 宣传、培训和演习
8.1 公众宣传教育
各级政府、专业应急机构或事件主管单位以及媒体要有组织、有计划地向公众广泛开展应急宣传教育活动。通过公布报警电话，向公众提供技能培训和知识讲座，在电视、电台、报刊、网络等媒介开辟应急宣传公益栏目，在大、中、小学普及突发公共事件应急课程等方式，让公众掌握避险、互救、自救、减灾、逃生等基本知识和技能。
8.2 培训
各专业应急机构或事件主管单位要定期或不定期举办应急管理和救援人员培训班；各级党校、行政学院要将突发公共事件应急管理教育列入干部任职培训的内容；各区政府应组织辖区内单位开展应急常识培训。
8.3 演习
市应急指挥中心负责制定全市综合性应急演习方案、计划，组织各专业队伍和相关单位进行合成演练和协同演习；各专业应急机构或事件主管单位、区政府要制定专项或辖区演习方案并组织演练。演练应从实战角度出发，深入发动群众参与，达到普及应急知识和提高应急技能的目的。
9 附则
9.1 预案管理
9.1.1 各专业应急机构或事件主管单位要在本预案框架下，制定相应突发公共事件应急专项预案。
9.1.2 各区政府要参照本预案，制定处置本区突发公共事件的应急分预案，并负责指导辖区内各单位开展预案制定工作。
9.1.3 各类重大、特别重大突发公共事件的专项预案和各区政府的应急分预案是总体预案的组成部分，与总体预案构建成预案文件体系。
9.2 监督检查和奖惩
9.2.1 市应急指挥中心根据实际情况，适时对总体预案进行修订、完善和充实并对专项预案和分预案的制定、修改实行督促检查，组织预案评审活动。
9.2.2 各专业应急机构和事件主管单位应按照预案要求，做好各项应急物资、救援队伍等事项的检查工作，并制定相应奖惩措施。
9.3 施行日期
本预案自2006年1月1日起施行。
附件1
珠海市处置突发公共事件委员会组成人员
主任：市政府市长
副主任：市委副书记、市委常委、市政府副市长
成员：市委、市政府秘书长、副秘书长及以下部门负责人：
市公安局
市建设局
市民政局
市交通局
市水务局
市农业局
市卫生局
市环保局
市经贸局
市城市管理局
市劳动和社会保障局
市安全生产监督管理局
市气象局
珠海出入境检验检疫局
市食品药品监督局
市工商局
市电信局
珠海警备区
市武警支队
市边防支队
珠海特区报
珠海广播电视台
香洲区
金湾区
斗门区
附件2
珠海市突发公共事件应急指挥中心组成人员
主任：刘振新（市委）
值班副主任：叶真（市委办）、徐小苏（市府办）
副主任：唐颖（市政府）
李天增（市委）
党益群（市委）
陈岸明（市委）
傅明（市委）
詹土贵（市政府）
苏润培（市政府）
刘毅（市政府）
贝华（市政府）
刘华强（市政府）
刘佳（市政府）
李英（市政府）
张美珍（市政府）
陈仁福（市政府）
张松（市政府）
鲁修禄（市政府）
李志和（市委办）
吴青山（市委办）
谢汝党（市府办）
杨川（市府办）
附件3
珠海市突发公共事件应急组织体系图
附件4
珠海市突发公共事件处置流程图
附件5
珠海市突发公共事件信息流程图
